Spanning stijgt in aanloop naar Addis Abeba

De uitkomst van de conferentie in Addis Abeba is nog allerminst beklonken. De laatste onderhandelingsronde over het uitkomstdocument in New York, blijft maar voortduren. Na 66 uur extra vergaderingen, komen de onderhandelaars en zelfs de ambassadeurs er niet uit. Het zal er nog om gaan spannen in Addis Abeba. Waar zitten de struikelblokken?

Sinds donderdag zijn de onderhandelingen in New York lastig te volgen, want de livestream van de VN liet de FfD-vergaderingen niet meer zien. Met dank aan Twitter weten we wel dat er pizza is besteld, chocola is uitgedeeld en dat een aantal onderhandelaars zondag om twee uur ’s nachts ‘We are the Champions’ zongen, om de moed erin te houden. Eén ding is zeker: het is spannend. Aangezien een aantal onderhandelaars genoodzaakt waren om New York inmiddels te verlaten, zal het nog wel spannend blijven tot in Addis Abeba.

 

 

Op maandagavond kwam de plenaire vergadering kort bij elkaar, na een hele dag overleggen in kleine groepjes. Co-facilitator, ambassadeur George Talbot (Guyana) gaf aan dat de politieke overlegrondes meer tijd nodig hebben, door de vele rode lijnen en bijzonder gevoelige kwesties. De situatie is nog niet eerder voorgekomen volgens Talbot, en moet met grote voorzichtigheid worden behandeld. Donderdag komt de groep overgebleven onderhandelaarsweer bij elkaar. Toch wordt het steeds waarschijnlijker dat de ministers in Addis Abeba nog veel werk te doen hebben.

Mis bij de basis

Er moeten nu echt dingen op papier komen, en dat blijkt lastig. Halverwege de laatste onderhandelingsronde in New York vertelt Stefano Prato, directeur van de Society for International Development (SID) al: ‘Eigenlijk ligt nog geen enkel onderdeel van het uitkomstdocument vast. Er is nog veel discussie over grote kwesties, naast alle details.’

Prato heeft het dan niet alleen over grote beslissingen, zoals wel of geen upgrade van de VN-belastingcommissie en de regulering van de private sector, maar ook over de overkoepelende verklaringen die in het document komen te staan, het ‘narratief.’ Zo zijn de verschillende landengroepen het niet eens over wat een mondiaal partnerschap inhoudt, wie precies bij wie hoort en wat dat betekent voor ieders verantwoordelijkheid.

Maar nog voor de vertegenwoordigers daar echt over kunnen praten, moeten ze eerst helemaal terug naar de basis. Het eerste punt waar de landen het niet over eens zijn is namelijk hoe de Financing for Development conferentie past binnen het grotere post-2015 plaatje. Is het FfD proces een kwestie van middelen genereren voor de implementatie van de Sustainable Development Goals en dus net zo universeel? Of staat het daar los van?

Zoals Tove Maria Ryding van Eurodad al aangaf: ‘Addis Abeba wordt een belangrijke test voor multilateralisme in het algemeen. De grote vraag is of het onze overheden lukt om samen te werken, of dat het allemaal in elkaar dondert.’Het woord ’test’ is vaak herhaald in de afgelopen dagen. Maar tekenend voor de moeilijkheden is de manier waarop George Talbot, co-facilitator (Guyana) op woensdag de vergadering opent: ‘We beginnen te zien waar de mogelijkheden voor eventuele uiteindelijke afspraken misschien liggen.’

Het belang van Addis Abeba voor de rest van dit belangrijke jaar is vaker aan bod gekomen. Maar Vice Secretaris Generaal van de VN, Jan Eliasson, trok het zondag nog een stuk breder. Hij zei dat de conferentie ‘heel serieus zal bepalen hoe de wereld in de toekomst naar de VN zal kijken als institutie die oplossingen moet bedenken voor internationale samenwerking.’

Wie hoort bij wie?

Om te kunnen samenwerken moet duidelijk zijn wie bij wie hoort. Met name bij de middeninkomslanden is dat niet helemaal duidelijk. Natuurlijk is van een aantal landen het inkomen flink gegroeid. De traditionele westerse landen, zoals het EU-blok, is van mening dat deze landen (denk behalve aan Brazilië en India ook aan bijvoorbeeld Mexico) ook moeten gaan bijdragen aan de officiële ontwikkelingshulp. Prato vat het tegenargument samen: ‘Alleen omdat ze meer inkomen hebben, betekent het niet dat ze een beter armoedeprofiel hebben.’

Toch is het soms vreemd dat een land als China behoort tot de groep ‘ontwikkelingslanden’, terwijl China inmiddels de op één na grootste economie ter wereld heeft. Jan Pronk, voormalig minister van Ontwikkelingssamenwerking, gaat nog een stap verder en vindt dat het denken in landen eigenlijk al achterhaald is: ‘In een wereldsamenleving kan je niet zeggen: iedereen zorgt voor zijn eigen armen. Het zijn de armen van de wereld. Je hebt een gezamenlijke verantwoordelijkheid en die ambities moet je waar gaan maken. Dat kost geld.’

Follow Up en CBDR

Ontwikkelingslanden, bij monde van de G77, willen het Finance for Development (FfD) proces graag apart blijven zien van de grotere post-2015 agenda. Prato: ‘De FfD agenda overlapt voor een groot deel met de implementatie van de SDG’s, maar ze zijn niet hetzelfde.’ Ontwikkelde landen zien de post-2015 agenda als het begrip dat alle toppen van dit jaar omvat en die zijn alle drie ook even universeel. Dit meningsverschil geeft twee grote struikelblokken voor de onderhandelingen; het follow-up mechanisme voor de FfD afspraken en: CBDR, oftewel: common but differentiated responsibilities.

De universaliteit van de SDG’s is volgens de G77 niet één op één te kopiëren naar de FfD-agenda. Daarom grijpt de groep terug naar een concept dat bekend is van de klimaatonderhandelingen, als eerste in Rio (1992). Rijke landen moeten meer verantwoordelijkheid dragen voor het welzijn van het  milieu, omdat zij er gebruik van hebben gemaakt tijdens hun ontwikkeling. Dit principe wil de G77 in de gehele post-2015 agenda fietsen, maar vooral in die van Addis Abeba.

Een enorm struikelblok, want westerse landen zijn van mening dat de universaliteit van de SDG’s als het ware uitstraalt naar Addis Abeba. Daar trekken zij de conclusie uit dat de traditionele Noord-Zuid verhoudingen niet meer bestaan en dat elk land zijn verantwoordelijkheid moet nemen en willen zelf dus niet uitsluitend in de rol van ‘gever’ worden gedrukt. De vertegenwoordiger van Canada zei op woensdag in de vergadering: ‘Op dit gebied bestaat er geen consensus, en het is ook niet waarschijnlijk dat we die gaan vinden.’

Rookgordijnen

‘Uiteindelijk levert Addis Abeba alleen een politieke declaratie op’, waarschuwt Tove Ryding. ‘In het verleden hebben we gezien dat, ook al krijg je goede dingen in die declaratie, het misschien niet gebeurt. Er moet dus een mechanisme komen voor het vervolg. Dat is de beste garantie.’ Maar ook over dat follow-up mechanisme bestaat veel onenigheid.

Ontwikkelingslanden willen dat er een permanent mechanisme komt wat toeziet op de opvolging van de FfD-afspraken onder de paraplu van de VN. Het Westen zegt: het is niet effectief om een nieuw systeem op te zetten, dus laten we het spelen via de al bestaande kanalen. Prato: ‘De westerse landen zeggen dat de wereld veranderd is en dat de traditionele Noord-Zuid verhouding niet meer bestaat. Tegelijkertijd willen ze wel de instituties uit het verleden gebruiken. Dat klopt niet.’ Tove Ryding is het daar helemaal mee eens: ‘De OECD, G20 en de G7 hebben allemaal regelmatig vergaderingen over financiële kwesties. Waarom zou de VN dat niet mogen?’

Het voorstel is nu om het High Level Panel dat bijeenkomt rondom de post-2015 agenda een leidende rol te geven in de opvolging van FfD-afspraken. Stefano Prato vindt dat niet genoeg: ‘Het High Level Forum Panel zal waarschijnlijk de synthese worden van de gehele opvolging van de post-2015 agenda. Maar sommige vraagstukken hebben meer nodig. De democratisering van de economische governance, de hervorming van het financiële systeem, de regulering van de private sector en schuldproblematiek hebben serieuze opvolging nodig. Het beste is om dat onder de VN-vlag te doen.’

In het kader van de follow-up van Addis en de SDG’s in het algemeen wordt veel gepraat over de zogenaamde ‘data revolutie’, een uitvinding van het High Level Panel – een roep om gedetailleerdere data en betere indicatoren. Het is Prato (SID) een doorn in het oog: ‘Ik geloof wel in data, maar op dit historische moment wordt het te belangrijk gemaakt. Het verhaal gaat dat dingen niet veranderen, omdat we er geen data over hebben. Dit klopt fundamenteel niet. Data kan ook misleidend zijn, net zoals dat targets averechts effect kunnen hebben. Denk maar aan de eeuwige discussie dat meer inschrijvingen op school niet betekent dat meer kinderen ook echt meer onderwijs genieten. Nu denken ze dat te veranderen door ingewikkeldere indicatoren op te stellen. Dat is een rookgordijn Dingen veranderen niet omdat sterke politieke economieën hun best doen om de status quo te behouden en de status quo steeds kopiëren. Het gaat om machtsstructuren en we proberen allerlei discussies te verzinnen, zodat we het daar maar niet over hoeven te hebben.’

Voorbij?

Tove Ryding: ‘We horen heel vaak dat de wereld is veranderd. Maar de mensen die dit zeggen gebruiken het als argument om hun beloftes niet na te komen. Dan gaat het natuurlijk vooral om de 0,7 procent norm. We horen steeds dat we voorbij de oude afspraken moeten gaan. Dat is een hele rare manier van onderhandelen. Natuurlijk kunnen we geen ambitieus nieuw regime opzetten door alles wat ooit is beloofd te vergeten. We moeten vooruit, niet achteruit.’

De instelling van de verschillende landen is fundamenteel anders, met name rondom de vraag of de westerse wereld nog steeds iets moet doen ‘voor’ de rest. Denk maar aan de nu wel bekende ‘beyond aid’ agenda, een term waar Jan Pronk alleen maar om moet lachen: ‘Het is nooit een hulpagenda geweest, mensen kennen hun eigen geschiedenis niet. Na 1945 hebben we een aantal problemen geïdentificeerd en een structuur gemaakt om die aan te pakken; een wereldsamenleving. Als je samen problemen identificeert, moet je die ook samen aanpakken. Wereldgemeenschap, wereldproblemen, vaststellen wat nationaal en niet nationaal kan, gezamenlijk beleid opstellen en gezamenlijk betalen. De financiering van die gezamenlijke aanpak, dat is dan misschien ontwikkelingshulp. Ik noem het liever een wereldbegroting. Die heeft verschillende hoofdstukken en moet betaald worden met, noem het maar belasting. De ‘vlaktaks’ van 0,7 procent is niet voldoende.’ Pronk ziet voor zich dat wereldwijd dingen als CO2 gebruik, financiële flitstransacties en misschien zelfs wapens worden belast. Op die manier kan dan bijvoorbeeld de ‘noodzakelijke’ sociale zekerheid worden betaald.

Allemaal politiek

‘Het interessante is dat deze agenda niet veel geld kost,’ zegt Ryding. Het kost bijna niks om macht te delen. Ik werkte eerst veel op het gebied van klimaat: daar heb je het pas over veranderingen – een hele infrastructuur moet anders en het consumptiesysteem moet op z’n kop. Nu hebben we het erover hoe mondiale beslissingen worden genomen en wie er precies zijn uitgenodigd op de vergaderingen waar die beslissingen worden genomen. Eigenlijk is het een vrij simpele agenda, in vergelijking. Het is allemaal politiek.’

En politiek is het de afgelopen dagen zeker. Talbot en zijn collega co-facilitator Geir O. Pedersen (Noorwegen) roepen tijdens de onderhandelingen in New York de hulp in van Co-co-facilitators; vertegenwoordigers die kleine groepjes leiden in het overleg over specifieke onderwerpen, terwijl zij zelf de plenaire vergadering voorzitten. Deze overlegrondes zijn gehuld in mysterie, afgezien van een tweet hier en daar. Toch hangt veel van het programma af van deze kleine ‘informele’ bijeenkomsten. Ondanks dat er hier en daar vooruitgang wordt geboekt in deze kleinere bijeenkomsten, is het inmiddels wel duidelijk dat de ministers in Addis Abeba nog heel wat belangrijke besluiten te nemen hebben.

 

Auteur
Mieke van Dixhoorn

Datum:
24 juni 2015
Categorieën:
Tags: