VOORBESCHOUWING – Klimaatverandering is onlosmakelijk verbonden met de nieuwe ontwikkelingsagenda. Maar moeten we daarom ontwikkelingsgeld inzetten om de gevolgen te bestrijden of verzachten? Dat is de grote vraag op de Finance for Development-top Addis Abeba – een vraag die z’n schaduw vooruitwerpt naar de klimaattop in Parijs.

Klimaatverandering wordt gezien als een van de grootste uitdagingen van onze tijd, voor zowel het milieu als voor sociale en economische ontwikkeling. Juist ontwikkelingslanden, en dan vooral de kleine eilandstaten en minst ontwikkelde landen, zijn het kwetsbaarst voor de gevolgen van klimaatverandering. Slecht voorspelbare en heftigere regenval, hogere temperaturen, extreem weer en strenge droogte raken deze landen het hardst in hun voedselvoorziening en huisvesting. Bovendien heeft klimaatverandering invloed op alle onderdelen van de ontwikkelingsagenda, van armoedebestrijding tot gezondheidszorg. Logisch dat klimaat dan ook een thema is op de agenda van Addis Abeba. Toch?

Niet helemaal: in december dit jaar vindt in Parijs een speciale klimaattop plaats. Daar moet een nieuw internationaal klimaatakkoord worden gesloten dat de huidige afspraken, vooral over het terugdringen van broeikasgassen, opvolgt die in 2020 aflopen.

‘Addis opent de mogelijkheid om armoedebestrijding aan de klimaatagenda te linken’

Maar net als met de conferentie over de nieuwe ontwikkelingsagenda in New York (september dit jaar), is de top in Parijs nauw verbonden met de bijeenkomst in Addis Abeba. ‘Een ambitieuze overeenkomst in Addis moet voor momentum zorgen voor het gesprek over de nieuwe ontwikkelingsdoelen, die dan weer een belangrijke impuls kunnen geven aan de klimaatonderhandelingen’, stelt Kevin Watkins van ODI (Overseas Development Institute). ‘Addis opent de mogelijkheid om armoedebestrijding aan de klimaatagenda te linken.’

Waar draait het om bij de klimaatonderhandelingen?

In de internationale klimaatonderhandelingen staan twee kwesties centraal: het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen, en het vraagstuk van klimaatfinanciering. Vooral dat laatste onderwerp zal in Addis Abeba alvast worden aangestipt. Klimaatfinanciering gaat over het geld dat ontwikkelde landen betalen aan ontwikkelingslanden om hen te helpen hun uitstoot terug te brengen (mitigatie) en zich aan te passen aan klimaatverandering (adaptatie). Het idee daarachter is dat ontwikkelingslanden het meest last zullen krijgen van de gevolgen van klimaatverandering, terwijl zij het minst hebben bijgedragen aan de oorzaken ervan.

Op de klimaattop in Kopenhagen in 2009 werd afgesproken een speciaal VN-fonds in het leven te roepen om die klimaatfinanciering te beheren. Dat werd het Green Climate Fund (GCF). De geïndustrialiseerde landen beloofden destijds om vanaf 2020 elk jaar 100 miljard dollar bij te dragen aan het GCF. Die belofte zal in Addis Abeba en Parijs onderwerp van discussie zijn.

Wordt die belofte van 100 miljard dan niet nagekomen?

Tot dusver zit er slechts 10,3 miljard dollar in de pot. Het Westen heeft op het gebied van internationale hulpbeloftes een geschiedenis van niet over de brug komen – en dat is ook hier een zorg.

Voorafgaand aan de G7-conferentie in Duitsland vorige week riep de Franse minister van Buitenlandse Zaken Laurent Fabius de rijke landen op die financiële beloftes na te komen. Die hulp is namelijk beslissend voor de onderhandelingen in Parijs. ‘Het nakomen van die beloftes is essentieel voor het creëren van vertrouwen. Voor veel ontwikkelingslanden is dit zelfs een voorwaarde om afspraken te maken over het terugbrengen van uitstoot’, zo stelde Fabius. Op de G7-top werd een overeenkomst bereikt over het uitbannen van het gebruik van fossiele brandstoffen – Bondskanselier Merkel sprak over ‘decarbonisering’ van de wereldeconomie in 2100 – maar voor het bereiken van de 100 miljard dollar aan beloofde klimaatfinanciering is er geen concreet plan gemaakt of toezegging gedaan.

 Klimaatfinanciering stijgt sneller dan andere ontwikkelingsuitgaven

‘De belofte uit 2009 is vaag’, stelt Lidy Nacpil, internationaal coördinator van Jubilee South, een netwerkorganisatie van anti-schuldencoalities in Azië, Afrika en Zuid-Amerika. ‘Ontwikkelingslanden gingen er vanuit dat er ieder jaar tot 2020 wat meer geld naar het GCF zou gaan, tot de 100 miljard per jaar in 2020. Maar nu gebeurt er nauwelijks iets. Er zit 10,3 miljard dollar in. Gaat dat in 2020 van het een op het andere jaar 100 miljard zijn?’ Nacpil heeft er weinig vertrouwen in. Voor haar moet het in Addis en Parijs niet gaan om meer beloftes, maar om juridisch afdwingbare afspraken bij de eerder gemaakte beloftes.

Waarom is er onenigheid over die beloofde klimaatfinanciering?

Dat komt vooral door onduidelijkheid over de definities. Zo zijn er geen internationale afspraken gemaakt over waar klimaatfinanciering uit betaald mag worden. Ontwikkelde landen gebruiken nu grotendeels hun officiële ontwikkelingsbudget (ODA) om de bijdrage aan het GCF te financieren. Dat stuit met name de minst ontwikkelde landen tegen de borst: zij wijzen op de afspraken onder de UN Convention on Climate Change. Daarin is afgesproken dat klimaatfinanciering ‘nieuw en additioneel’ moest zijn en dus bovenop het ODA-budget moet komen. De 0.7 procentnorm voor ODA is nog steeds niet gehaald, en ontwikkelingslanden vrezen dat klimaatfinanciering het budget nog verder onder druk zet. Zo zou de aandacht worden afgeleid van basale behoeften als onderwijs, zorg en werkgelegenheid. Die zorg is niet vreemd: klimaatfinanciering stijgt sneller dan andere ontwikkelingsuitgaven en de hulp aan de minst ontwikkelde landen is de afgelopen jaren gedaald.

‘De relatie tussen ontwikkelingsfinanciering en klimaatfinanciering is een politieke sleutelkwestie’, schrijft het International Institute for Environment and Development (IIED). Het onderzoeksbureau pleit voor een onderscheid binnen klimaatfinanciering: zo zou geld bedoeld voor adaptatie in ontwikkelingslanden wel uit ODA mogen worden betaald, omdat het direct samenhangt met ontwikkelingsdoelen. Onderwijs, toegang tot drinkwater en goede gezondheidszorg zijn voorbeelden van ontwikkelingsdoelen die ook beter weerbaarder maken tegen de gevolgen van klimaatverandering. Maar bij mitigatie (het terugdringen van uitstoot) is de link met ontwikkelingsdoelen zwak, met name in middeninkomenslanden. Dat zou volgens IIED apart van het ODA-budget moeten worden betaald, ook om te verzekeren dat er financiële ruimte overblijft voor de andere ontwikkelingsdoelen.

Lidy Nacpil (Jubilee South) is het daar hartgrondig mee oneens. ‘Klimaatfinanciering wordt nu gepresenteerd als hulp aan ontwikkelingslanden. Die terminologie is verkeerd: het gaat om het compenseren van de decennialange excessieve uitstoot van ontwikkelde landen. Om de schade die zij hebben aangericht te herstellen.’ Die herstelwerkzaamheden horen niet te worden betaald uit ODA, stelt zij. ‘Het gaat namelijk niet om ontwikkeling van arme landen, het gaat om doen wat goed is voor de hele planeet.’

Ook Lies Craeynest van Oxfam Novib stelt dat klimaatfinanciering additioneel moet zijn: ‘Van het ODA-budget wordt al 17 procent aan klimaat besteed. Tegelijkertijd blijft ODA op 0.4 procent hangen, in plaats van de beloofde 0.7 procent. Voor ons is het belangrijk dat ontwikkelde landen zich in Addis Abeba eraan verbinden dat zolang de 0.7 procent niet wordt gehaald, klimaatfinanciering bovenop het bestaande ontwikkelingssamenwerkingsbudget komt.’

Wat speelt er verder in de discussie over klimaatfinanciering?

Er zijn nog twee andere belangrijke definitiekwesties die invloed hebben op het budget. De eerste is de vorm waarin klimaatfinanciering in het GCF beschikbaar komt. Het idee is nu om een deel in de vorm van leningen en een deel in de vorm van giften te doen. ‘Dat is tegen het doel van dit concept’, stelt Nacpil. ‘Met leningen creëer je schulden. Daarmee leg je opnieuw de verantwoordelijkheid bij ontwikkelingslanden, terwijl het juist bedoeld is om hen te compenseren.’

De tweede kwestie gaat om de vraag of en hoe private sector gelden moeten worden meegeteld in klimaatfinanciering. Ontwikkelingslanden willen dat het GCF met publiek geld wordt betaald, terwijl ontwikkelde landen een deel van het geld via de private sector willen vrijmaken.

‘Het zogenaamde leveraging is echt het buzzwoord rond de financieringsvragen’, stelt Anouk Franck van Both ENDS. In Nederland is dat begonnen op aandringen van de Tweede Kamer, stelt Franck. Toen het kabinet besloot dat klimaatgeld uit ODA moest komen, drongen verschillende partijen aan op het mobiliseren van de private sector. ‘Dat was goed bedoeld: dan hoefde er minder ODA worden aangewend voor klimaatfinanciering. Maar het heeft ook gezorgd voor een sterke focus op de private sector.’

Wat kan Nederland doen om klimaatfinanciering op de juiste manier in te zetten?

‘Buitenlandse Zaken zet bij klimaatfinanciering vaak al in op de dingen die ze al deden: projecten die vanuit ODA worden gesteund, krijgen nu een klimaatvinkje. Zo heb je ineens miljoenen besteed aan klimaatverandering’, stelt Anouk Franck (Both ENDS). ‘Wat mist is een brede visie op wat nodig is voor adaptatie en mitigatie.’ Franck wijst op het gevaar dat ook met het nieuwe Green Climate Fund juist de armste bevolkingsgroepen niet worden bereikt, omdat de aandacht vaak is gericht op grootschalige projecten. ‘Het ministerie zegt zelf: “we moeten grote klappers maken: windmolenparken, dammen”. Dat kan goed zijn, maar vaak gaat dat niet in overleg met bewoners die dat voor hun deur krijgen. En de energie die het oplevert, gaat niet gegarandeerd naar de arme lokale gemeenschap – zij zijn immers vaak niet aangesloten op het centrale energienetwerk.’ De uitdaging voor Both ENDS ligt in het helpen van kleine lokale groepen om toegang te krijgen tot de fondsen van het GCF.

In Addis Abeba zal Nederland in EU-verband onderhandelen. In de aanloop naar de top heeft Craeynest een helder advies voor wat de EU zou kunnen doen om vertrouwen te creëren en het geld in de klimaatfondsen op te krikken: ‘De EU heeft een handelssysteem in emissierechten, waarvan de opbrengsten nu terugvloeien naar de lidstaten. Er is een zachte wet dat 50 procent daarvan naar klimaatkwesties moet gaan. Dat gebeurt nu vooral binnenlands. Op dit moment herziet de EU dat systeem voor de periode 2020 tot 2030. Wij willen graag dat een deel van de inkomsten automatisch naar het Groene Klimaatfonds doorstroomt. Het zou een goed signaal richting Parijs zijn.’ Het herbevestigen van de gedane beloftes is het minimum van wat er in Addis moet gebeuren’, stelt Craeynest. ‘Waar het om gaat is dat er nu operationele voorstellen bij die beloftes worden gemaakt.’

Foto: Development Planning Unit University College London