ACHTERGROND – Vandaag het eerste artikel in de serie ‘Raising the Game – wie betaalt de nieuwe Ontwikkelingsagenda?’ waarin we inzoomen op de Millenniumdoelen en haar opvolgers: de Sustainable Development Goals. De tijd van Millenniumdoelen is voorbij: de deadline verstrijkt dit jaar de nieuwe duurzame ontwikkelingsagenda dient zich aan. Met nog meer ambitie, en vooral: iedereen moet meedoen. 

Een beetje wereldleider weet: wie grote stappen wil zetten, heeft momentum nodig. En momentum, dat creëer je bij voorkeur zelf. Zo werd 2015 het jaar van de waarheid voor ontwikkeling wereldwijd: maar liefst drie internationale toppen staan er op de agenda die de nabije toekomst van de internationale samenwerking zullen bepalen. Voor de aanpak van het klimaatvraagstuk (december, Parijs), voor de ‘duurzame ontwikkelingsdoelen’ die dit jaar de Millenniumdoelen moeten opvolgen (september, New York) en voor de manier waarop die nieuwe ontwikkelingsdoelen moeten worden betaald (juli, Addis Abeba). We staan op een ‘historisch kruispunt’, met een ‘unieke kans voor wereldleiders en burgers’ om armoede de wereld uit te helpen, zette Ban Ki-moon alvast de toon – en de superlatieven bij monde van de secretaris-generaal van de VN worden gretig geciteerd.

Dat cruciale jaar voor ontwikkeling begint met de vraag: wie gaat dat betalen en hoe? Nog voor de lijst met duurzame ontwikkelingsdoelen (in vaktermen: de sustainable development goals, of SDG’s) definitief is, komen wereldleiders deze zomer in juli samen in Addis Abeba, Ethiopië, om daar het antwoord op te vinden tijdens de Financing for Development top. Geen onbenullige kwestie: de voorlopige lijst bevat 17 doelen en 169 subdoelen die grotendeels bepalen waar het geld voor ontwikkeling tot en met 2030 aan zal worden besteed. Om die doelen te laten slagen, is naar schatting een slordige 2- tot 3 biljoen euro nodig – dat is ongeveer 4 procent van het wereldwijde bruto binnenlands product.

Hoe ambitieus zullen de politieke leiders zijn in Addis? De eerste top in een reeks van drie zet de toon voor internationale samenwerking op de grote ontwikkelingsvraagstukken van de komende tien jaar. Een stevige overeenkomst in Addis brengt op zijn minst vertrouwen, een waterige compromistekst zal zijn schaduw werpen over de komende twee toppen. De toppen zijn deel van een trade-off tussen landen binnen de VN, schrijft Eurodad: zo zullen ontwikkelde landen in Addis over de brug moeten komen met klimaatfinanciering om ontwikkelingslanden later dit jaar mee te krijgen in Parijs. ‘The summits will rise or fall together’, in de woorden van het Sustainable Development Solutions Network dat de VN op dit onderwerp adviseert.

Wat is er met de ‘oude’ ontwikkelingsdoelen gebeurd?

De komende weken zullen we op deze plaats vooruitblikken op de conferentie. Wat staat er in Addis op het spel, waar mogen we vuurwerk verwachten, en kan de top de wereld echt een beetje veranderen?

Voor die laatste vraag is het goed eens terug te kijken op de afgelopen 15 jaar in ontwikkelingssamenwerking. Want 2015 is óók het jaar waarin de deadline voor de Millennium-agenda verstrijkt. De Millenniumdoelen (MDG’s) zijn de 8 ontwikkelingsdoelen – met 21 subdoelen – die wereldleiders beloofden uiterlijk december dit jaar te hebben gehaald; van het terugbrengen van extreme honger en armoede tot alle meisjes toegang tot onderwijs geven.

Zijn die doelen behaald? Nee, niet allemaal en niet volledig. Wat ze wel hebben bereikt, is moeilijk om precies te zeggen: het hangt ervan af hoe je het meet. En dat is, met 193 verschillende landen, op zijn minst een uitdaging. Zo is het aantal hiv-infecties wereldwijd fors gedaald, maar neemt het aantal in de Kaukasus en Centraal-Azië juist fors toe. Jan Sluyterman, onderzoeksassistent bij De Correspondent, wijst op het voorbeeld van moedersterfte: een van de criteria om dit te meten, is het aantal vrouwen dat in het kraambed sterft. Maar dat getal kan wel eens veel hoger uitpakken als je dat meet in een land tijdens het regenseizoen, wanneer malaria vaak zijn tol eist. En de schattingen van het aantal mensen wereldwijd dat in honger leeft, lopen nogal uiteen [lees hier het hele artikel van Jan Sluyterman:

En dan heb je nog de bijbehorende subdoelen. Het eerste doel, armoede de wereld uit helpen, wordt vaak genoemd als een behaald succes. Maar dat is niet helemaal eenduidig: het doel is opgesplitst in drie subdoelen:

1)    halveren van het aantal mensen dat van minder dan 1 dollar per dag leeft tussen 1990 en 2015

2)     zorgen dat iedereen, ook vrouwen en jongeren, fatsoenlijk werk heeft;

3)    het halveren van het percentage mensen met chronische honger tussen 1990 en 2015.

Het goede nieuws eerst: het eerste doel is inderdaad behaald. Van 47 procent van de wereldbevolking in extreme armoede in 1990, is dat percentage nu 22 procent. Het tweede subdoel is veel minder concreet geformuleerd – en sinds de financiële crisis in 2007 uitbrak is de werkgelegenheid wereldwijd afgenomen, voornamelijk onder jongeren. Tot slot daalde het percentage van de wereldbevolking dat met honger leeft van 23,2 procent in 1990 naar 14,9 procent in 2015. Dat is vooruitgang, maar nog ver weg van de beoogde halvering. Zo bezien is het afvinken van Millenniumdoel 1 als prematuur. [Voor een overzichtelijk artikel over de cijfers rond de Millenniumdoelen: kijk hier

Sinds 2000, het jaar waarin de Millenniumverklaring werd aangenomen, is er wel veel gebeurd. Het aantal vrouwen dat in het kraambed sterft, is sinds 1990 bijna gehalveerd, meer mensen kregen toegang tot een toilet, het percentage jongens en meisjes dat naar de basisschool gaat, is een stuk gelijker geworden. Maar ook de criticaster heeft ruimschoots verweer: de gemiddelde hoeveelheid ontwikkelingshulp van ontwikkelde naar ontwikkelingslanden is minder dan de helft van de afgesproken norm van 0.7 % van het bruto nationaal product dat in 2002 werd afgesproken om de doelen te financieren. En het kindersterftecijfer ligt nog veel hoger dan in 2015 de ‘bedoeling’ zou zijn. Bovendien blijft het de vraag of de vooruitgang op rekening van de Millenniumdoelen kan worden geschreven. De spectaculaire groei van India en China hebben armoedecijfers sterk gedrukt – lof is volgens critici beter aan hen gericht dan aan de VN en hulporganisaties.

 

Beter aanwijsbaar is de invloed van de Millenniumdoelen op politiek niveau. De Millenniumverklaring uit 2000 markeerde de eerste keer in de geschiedenis dat op het niveau van de Verenigde Naties zo duidelijk werd gesproken over het beleid op ontwikkelingssamenwerking. Dat was uniek, stelt Rolf van der Hoeven, hoogleraar Werkgelegenheid en Ontwikkelingseconomie aan het Institute of Social Studies in Den Haag en lid van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken. De doelen openden internationaal het debat over ontwikkelingssamenwerking en de vraag wat de grote vraagstukken zijn. Ze gaven focus aan het beleid. De keerzijde was dat de doelen ook een eigen leven zijn gaan leiden, met name voor de donorlanden in het Noorden. ‘Alles wat buiten de agenda viel, werd niet belangrijk gevonden: infrastructuur, inclusieve groei, ongelijkheid’, zegt Van der Hoeven. Dat is met de huidige agenda verbeterd, die is tot stand gekomen met inspraak van alle landen en formuleert ook ontwikkelingsdoelen voor rijke Westerse landen. ‘De Millenniumdoelen gaven een soort beeld waar de wereld in 2015 moest zijn. Voor sommige landen betekende dit dat ze al ‘klaar’ waren. Die onevenwichtigheid is er nu uit: elk doel wordt per land naar de eigen situatie vertaald.’ Ondanks kritiek op de inhoud van de Millenniumdoelen is het feit dat er een politiek document werd overeengekomen van grote waarde geweest, zegt Van der Hoeven – dat heeft het gesprek op gang gebracht en houdt dat nog steeds. Ook richting kiezers in de donorlanden ziet hij de doelen als nuttig: ‘Concrete doelen maken het mogelijk te laten zien dat er iets kan veranderen en om aandacht voor ontwikkeling te houden.’

Nieuwe tijdsgeest: nog meer ambities

Op de ‘oude’ lijst met ontwikkelingsdoelen is veel kritiek geweest: sociale ontwikkeling – onderwijs en gezondheidszorg – stond voorop. Vrede, veiligheid en duurzame economische ontwikkeling waren slechts een bijzin. Juist dat zijn kwesties die vaak ten grondslag liggen aan armoede. De nieuwe ontwikkelingsdoelen breken daarmee. De Millenniumdoelen waren sterk gericht op basisbehoeftes, terwijl de agenda post-2015 en specifiek de duurzame ontwikkelingsdoelen alle aspecten proberen mee te nemen die verweven zijn met ontwikkeling, zoals ongelijkheid en onrechtvaardigheid. Het resultaat: een lijst met 17 nieuwe ontwikkelingsdoelen, uitgesplitst in 169 subdoelen – in opinieblad The Economist al spottend ‘de 169 geboden’ genoemd, die ‘worse than useless’ zouden zijn. Lekker compleet, zou je ook kunnen zeggen. Maar leidt die veelheid aan doelen – van bescherming van oceanen tot de rol van handel en meer transparantie – niet juist af van waar het echt om gaat; armen helpen?

Het grote aantal doelen heeft alles te maken met de manier waarop de lijst – die overigens in september nog definitief moet worden – tot stand is gekomen. Werden de MDG’s nog door een select groepje VN-medewerkers opgesteld, voor de opvolgers schuiven ook multinationals, ngo’s en burgercampagnes aan. De agenda moest boven alles een agenda van én voor iedereen zijn – in tegenstelling tot de MDG’s, die vaak als Westerse agenda werden gezien.

De ontwikkelingsdoelen reflecteren ook de tijdsgeest. ‘Het rijke Noorden betaalt de ontwikkeling van het arme Zuiden’ was simpel gezegd de logica achter de MDG’s. Maar de verhoudingen in de wereld zijn veranderd. Van de 193 VN-lidstaten zijn er 33 lagelonenlanden, die sterk afhankelijk blijven van hulp. Er zijn 30 ‘donorlanden’, waarvan er 28 lid zijn van de OECD en toezeggingen gedaan hebben om meer hulp te bieden. Daarmee blijft een grote meerderheid van 130 landen over die in de categorie ‘opkomende middeninkomenlanden’ past. De duurzame ontwikkelingsdoelen zijn nu expliciet gericht op ontwikkeling in alle landen. Zoals Thomas Gass, assistent Secretaris-Generaal bij de VN het formuleert: ‘Bij de Millenniumdoelen was het doel om armoede te halveren. Daar konden we nog kiezen voor welke helft. Dan is het gemakkelijk het laaghangend fruit te plukken. Bij de nieuwe doelen moet iedereen mee kunnen, dus moeten we de meest kwetsbaren onder ons ook identificeren en ons bewust zijn van hen.’ Volgens Gass gaat het er bij de SDG’s niet zozeer om dat de doelen richting bieden, zoals de MDG’s dat deden, maar moeten ze de basis leggen voor een heus ‘nieuw sociaal contract’ tussen bevolkingen en hun regeringen.

Van Monterrey naar Doha en Addis

De top in Addis is de derde internationale bijeenkomst waar de financiering van ontwikkelingsdoelen officieel en als centraal onderwerp op de agenda staat. Wat daar besloten wordt, zal de leidraad zijn in de komende debatten over geldstromen voor ontwikkeling. De eerste conferentie waarop financiering van de ontwikkelingsagenda centraal stond, in Monterrey in Mexico (2002), laat het belang van dat financieringsvraagstuk in het realiseren van de ontwikkelingsagenda goed zien. Tot die tijd waren de Millenniumverklaring en bijbehorende acht doelen weliswaar overeengekomen, het was in Monterrey dat deze echt als internationale richtlijn werden gebruikt. Daarmee bekrachtigden de ruim 50 staatshoofden en regeringsleiders en 200 ministers van Financiën, Buitenlandse Zaken en Ontwikkeling de doelen als dé manier waarop ontwikkelingsgeld werd verdeeld. De conferentie wordt gezien als de lijm waarmee landen worden gebonden aan het nastreven van de Millenniumdoelen.

Een van de zichtbaarste uitkomsten van de consensus op die top was de toezegging van rijke landen om ‘concrete inspanningen te leveren om de target van 0.7 procent van het bruto nationaal product te halen’ als official development assistance (ODA). Maar ook werd daar overeengekomen dat ‘elk land de eerste verantwoordelijkheid heeft voor de eigen economische en sociale ontwikkeling’.

Gingen Monterrey en Doha nog voor een belangrijk deel over hulp en de vraag hoeveel geld overheden zouden bijdragen om armoede de wereld uit te helpen, in Addis gaat het vier dagen lang over veel meer dan hulp alleen. De bestaande wegen zijn niet voldoende om de duurzame doelstellingen te bereiken, daarover is iedereen het eens, schreef Vivian Vriends, beleidsmedewerker bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en beleidsmedewerker op de duurzame ontwikkelingsdoelen. Meer geld en meer samenwerking is nodig. En dan het liefst met vernieuwende en concrete oplossingen, ofwel ‘game-changers’, schrijft Vriends. En zoals dat gaat, moeten we dat samen doen. Monterrey draaide om een overeenkomst tussen nationale overheden, terwijl Addis ook inzet op een groot aantal andere deelnemers: bedrijven, kennisinstellingen, financiële instellingen, maatschappelijk middenveld en wetenschappers.

Het scala aan onderwerpen dat deze zomer op tafel ligt is enorm breed: hulp, belastingsystemen, handel, private sector, klimaat, duurzaamheid en uitwisselen van technologie spelen allemaal een rol. Daarmee ligt de nadruk op het aanboren van binnenlandse bronnen voor financiering en krijgt het bedrijfsleven een prominente rol. Niet verwonderlijk, als je de context van de onderhandelingen nu vergelijkt met die in de beginjaren van de 21^ste eeuw. De economische crisis heeft wereldwijd zijn sporen getrokken en het optimisme over internationale samenwerking waarmee de Millenniumverklaring werd gepresenteerd heeft plaatsgemaakt voor verzuring in de verhoudingen en teleurstelling over de daadkracht van de internationale gemeenschap.

Deze zomer zullen staatshoofden, politiek leiders, ministers van Financiën, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking samen met belanghebbenden als ngo’s en vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven om tafel aanschuiven. Na 4 dagen moet er een akkoord liggen dat de basis vormt voor de implementatie van de post-2015 ontwikkelingsagenda. Om opnieuw een poging te doen de wereld harder vooruit te helpen.