ACHTERGROND – Nu dit jaar de Millenniumdoelen ten einde lopen, heeft de wereld een nieuw vergezicht nodig: de Sustainable Development Goals. Om die te bepalen vinden er binnen zes maanden maar liefst drie VN-toppen plaats: één voor een nieuwe lijst doelen, één voor het klimaat en één voor de financiering van al deze nieuwe plannen. Dat laatste punt staat als eerste op het programma: in juli buigt een brede vertegenwoordiging van de internationale gemeenschap zich in Addis Abeba over de vraag hoe de rekening moet worden betaald.

Na het opstellen van de Millenniumdoelen in 2000 duurde het twee jaar voor er in Monterrey werd gepraat over de financiering ervan. Nu is dat andersom: eerst de financiën, daarna worden de exacte doelstellingen vastgelegd. Een goede zaak, vindt Ruud Treffers, voormalig vertegenwoordiger van Nederland bij de Wereldbank. ‘Voordat ze in New York ambities van de daken gaan schreeuwen en met hoogdravende politieke declaraties komen, is het goed om wat duidelijke kaders te zetten in Ethiopië. Dat zet misschien deprimerende grenzen, maar heeft ook realiteitswaarde.’ Meteen maar even wat cijfers dus.

De rekening

Het Britse tijdschrift the Economist schat dat de rekening voor de Sustainable Development Goals (SDG’s) ongeveer 4 procent van het wereldinkomen zal bedragen, of anders gezegd: 15 procent van al het spaargeld in de wereld. In cijfers: tussen de 2 en 3 biljoen dollar, ieder jaar, tot 2030. Kortom, een enorme, bijna niet voor te stellen hoeveelheid geld.

De officiële hulpgelden vanuit de 29 OESO-DAC landen (de ontwikkelingscommissie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) bedroegen afgelopen jaar 135 miljard dollar. Slechts vijf landen voldeden in 2014 aan de 0,7%-norm. Ook al zou elk westers land die belofte nakomen, dan komen we maar tot een derde van het door the Economist berekende prijskaartje.

Kijk je naar de jaarlijkse mondiale investeringen die nodig zijn, dan zitten we volgens de berekeningen van de VN met een begrotingsgat van rond de 2,4 biljoen dollar per jaar. De verwachting dat de internationale gemeenschap vele malen meer op tafel gaat leggen, is ‘pure fantasie’, volgens the Economist.

Verkeerd begrepen

Maar als je op deze manier naar de opgave kijkt, heb je het verkeerd begrepen, vindt een van de hoofdrolspelers in het post-2015-proces. Thomas Gass, assistent secretaris-generaal bij de VN (voor policy coordination and inter-agency relations) ziet de SDG’s als een vernieuwd, allesomvattend sociaal contract tussen overheden en burgers. ‘Als we echt serieus zijn over deze nieuwe ontwikkelingsagenda, dan gaat het niet over 4 procent van het mondiale inkomen, maar zullen we de volle 100 procent moeten investeren.’ Volle overgave is dus het recept volgens de VN-topman.

Heipalen

Net als de SDG’s beslaat de agenda van de top in Addis Abeba eigenlijk alles. Elke mogelijke vorm van financiering komt voorbij. Het zijn de heipalen waar de nieuwe duurzame wereld op moet steunen. Een hele opgave om genoeg actoren te vinden die zo’n paal kunnen en willen slaan. Een brede blik is dus nodig. Dat zorgt er ook voor dat elke groep zijn eigen paradepaardje heeft, zijn eigen breekpunt en zijn eigen interpretatie van de top.

‘Als we echt serieus zijn over deze nieuwe ontwikkelingsagenda, dan gaat het niet over 4 procent van het mondiale inkomen, maar zullen we de volle 100 procent moeten investeren.’

Neem de traditionele instituties in Washington, het IMF en de Wereldbank. ‘In plaats van over miljarden, moeten we het hebben over biljoenen’, aldus Wereldbankpresident Jim Yong Kim. Meer en verschillende soorten financiering wil hij zien. Maar in het gezamenlijke paper van de ontwikkelingsbanken, getiteld From Billions to Trillions, wordt toch vooral de nadruk gelegd op de private sector.

Naar aanleiding van dit paper waarschuwt Paul Quintos van IBON International voor een ‘Manhattan Consensus’ in navolging van de marktverheerlijkende Washington Consensus, waarin landen werden aangemoedigd om hun economie open te gooien. Quintos legt uit dat de ontwikkelingsbanken in het paper ODA vooral zien als middel om private investeringen los te krijgen en nationale middelen aan te boren. Een katalysator. De banken en het IMF zelf zouden dan beleidsadvies geven en erop toezien dat ieder land deze instelling aanneemt. Klinkt bekend? Dat vindt Quintos dus ook. ‘Als deze Manhattan Consensus samen met de nieuwe vrijhandelsverdragen die eraan zitten te komen, zoals de TISA (Handel in Diensten), inderdaad de post-2015-agenda gaan bepalen, kunnen we uitgaan van een nieuwe golf van privatiseringen en financialization, waarvan de consequenties misschien nog wel erger zijn dan van de Washington Consensus.’

Concretiseren en controleren

Waar iedereen het over eens lijkt te zijn is dat er dit keer zo veel mogelijk concrete plannen uit de besprekingen moeten komen. ‘Er is te lang vooral gepraat. Nu hebben we het echt over de details van een financieel raamwerk en concrete acties’, zo sprak Dr. Shamshad Akhtar, ondersecretaris-generaal van de VN en bestuurder binnen ECOSOC, tijdens een High Level Meeting van de Aziatische regio in Jakarta.

De agenda in Addis Abeba bestaat uit het bespreken van alternatieven en aanvullingen op hulp in alle soorten en maten. Alle hoofdstukken uit de Zero Draft op een rij: nationale publieke financiering, nationale en internationale private financiën en bedrijfsleven, internationale publieke financiering, internationale handel voor duurzame ontwikkeling, schuld en de duurzaamheid ervan, financieel systemische kwesties, technologie, innovatie en capaciteitsopbouw, data, controle en navolging.

De onderhandelingen over het uitkomstdocument zijn al geruime tijd in volle gang. Een aantal dingen valt op. In vergelijking met de voorgaande financieringsconferenties Doha en Monterrey is er veel aandacht voor controlemechanismen en monitoringplannen voor na Addis. Ruud Treffers, voormalig vertegenwoordiger van Nederland bij de Wereldbank: ‘We hebben veel convenanten en bijeenkomsten gehad, in intentie goed, waar te weinig middelen waren om de naleving ervan te garanderen. Men is scherper geworden op dit gebied. Wellicht is dat een kwestie van door schade en schande wijs worden. Het is niet het makkelijkste of meest aansprekende onderdeel van de agenda. Er zijn concrete aanknopingspunten opgenomen. Bijvoorbeeld dat landen vooral nationaal aan de gang moeten. Door dit soort dingen erin te zetten, maak je het vervolg makkelijker.’

Assistent secretaris-generaal Gass is van mening dat de mechanismen voor het controleren van de voortgang op het gebied van de SDG’s nog niet genoeg ’tanden hebben’. Een van de mogelijkheden die hij ziet om een efficiënt systeem op te zetten voor de navolging van de afspraken, is de verschillende commissies van de VN op deelgebieden meer macht geven. Hiermee kan vermeden worden dat er een nieuwe structuur moet worden opgebouwd, iets waar veel landen huiverig voor zijn. Meer macht naar de VN-commissies zou betekenen dat bijvoorbeeld de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) gaat monitoren op het gebied van arbeidersomstandigheden. Naast expertise geeft dit ook  makkelijker toegang tot handige data.

Oude beloftes maken schuld

Op de agenda staat ook een aantal ‘oude’ onderwerpen. Zo zullen ontwikkelingslanden, vooral bij monde van de G77, de 0,7-procentbelofte van de OESO-landen uit 1970 weer ter sprake brengen. Het kan namelijk wel zijn dat het rijke Westen vooral wil praten over aanvullingen op de ODA en zelfs over de herdefiniëring ervan, maar zij zullen op z’n minst eerst antwoord moeten geven op de vraag waarom die 0,7 procent nog steeds niet is bereikt. In het paper dat de G77 samenstelde voorafgaand aan de top, pleit de groep zelfs voor een opschaling tot 1 procent van het Bruto Nationaal Product. Een heikel punt in de ODA-discussie zal zijn of klimaatfinanciering nou wel of niet onder het kopje ‘officiële ontwikkelingshulp’ valt?

Naast de G77 kwam de Afrikaanse Unie met een adviesdocument. Behalve de Westerse landen herinneren aan eerder gemaakte afspraken, willen de ontwikkelingslanden vooral ook meer zeggenschap. Op dit moment worden de belangrijkste besluiten over financiële stromen nog steeds genomen in Washington, Basel en Frankfurt. Met name inzake belastingkwesties moet er volgens ‘de rest van de wereld’ een platform komen binnen de VN waar zij ook hun zegje kunnen doen. Westerse landen willen eerst bekijken of een nieuwe constructie binnen de VN effectief zal zijn, voor ze instemmen.

Discussies rond oude beloftes en gelijke zeggenschap vertroebelen misschien het gesprek over andere financiële mogelijkheden. Maar het is niet zo dat ontwikkelingslanden zich aan hun verantwoordelijkheid onttrekken. In die zin is er veel veranderd sinds Monterrey. Daar ging het nog om overdracht van middelen van het ‘Noorden’ naar het ‘Zuiden’. Nu wordt in ieder geval gecommuniceerd dat bijvoorbeeld ook Afrika zijn eigen verantwoordelijkheid moet en wil nemen.

‘De Afrikaanse positie is diametraal anders deze keer’, zei Donald Kaberuka, afzwaaiend directeur van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank tijdens een vergadering met de Wereldbank en het IMF. ‘We hebben een verantwoordelijkheid om onze eigen ontwikkeling te financieren. Daarvoor hebben we goed beleid nodig en capaciteit.

Of de ontwikkelde landen eveneens met een diametraal andere positie komen, is nog maar de vraag. Ngo’s zijn tot nu toe kritisch over de inzet van westerse landen, die toch vooral heel erg geneigd zijn de status quo te handhaven. Dit terwijl de SDG’s een uitgesproken universeel karakter hebben. Dit betekent dat ontwikkelde landen ook hun eigen huis op orde moeten hebben en hun eigen belastingsystemen, financiële systemen en handelsmaatregelen ontwikkelingsvriendelijk moeten maken. Hoe ver de westerse landen zullen willen gaan is de grote vraag in aanloop naar Addis Abeba.

Mensenrechten

Een opvallende afwezige in de Zero Draft is het begrip mensenrechten. Vooral omdat er op de top een grote rol weggelegd is voor het bedrijfsleven, wijzen verschillende maatschappelijke organisaties op dit ontbrekende element. Roos van Os, senior onderzoeker bij SOMO: ‘Het woord mensenrechten komt in het document nauwelijks voor, dat voldoet natuurlijk niet. Mensenrechten zouden het fundament van dit akkoord moeten zijn. Waarschijnlijk is het politiek veel te gevoelig. Het is veel makkelijker om puur economische afspraken te maken. Vrijhandel bevorderen bijvoorbeeld.’

Het belang van een referentie naar mensenrechten staat symbool voor een algemeen punt van aandacht: zorgen dat de uitkomsten van de top in Ethiopië eerdere internationale afspraken niet doen verwateren. In het rapport dat SOMO schreef ter aanbeveling voor de conferentie, staat dan ook duidelijk dat een verwijzing naar de UNGP’s (VN-regels voor bedrijven op het gebied van mensenrechten) wel het minimale is om ervoor te zorgen dat het bedrijfsleven in hun grotere ontwikkelingsrol de mensenrechten niet aan hun laars lappen.

Kapstok

Omdat Addis Abeba de eerste van de drie VN-toppen is, is de sfeer misschien wel belangrijker dan het uiteindelijke uitkomstdocument. Als de westerse landen bijvoorbeeld niks doen op het gebied van de 0,7 procentnorm, zullen de ontwikkelingslanden gevaarlijk ontstemd beginnen aan de toppen in New York en Parijs.

Veel van de concretisering zal pas na de bijeenkomst gebeuren. Roos van Os, SOMO: ‘Deze top zal niet direct veel invloed hebben op ons dagelijks werk, maar vooral aanknopingspunten bieden voor de toekomst.’ Het is vooral dus afwachten of de derde keer sleutelen aan de Zero Draft tussen 15 en 19 juni genoeg is, of dat er in de kelders van het conferentiecentrum in de Ethiopische hoofdstad nog hevig onderhandeld moet worden. Over het uiteindelijke resultaat, zegt Frans Weyzig, senior beleidsmedewerker bij Oxfam Novib: ‘Je moet het zien als een potentieel grote kapstok waar we heel veel komende beleidsinitiatieven aan op kunnen hangen.’

Gastenlijst

Ondanks de grote belangen, is een van de grootste zorgen richting de conferentie in Addis Abeba dat die niet serieus genoeg wordt genomen. Thomas Gass reist als VN-topman de wereld over in voorbereiding op de conferentie. ‘Ik merk dat veel ontwikkelde landen zich niet helemaal realiseren dat de ambities in Addis Abeba even groot zijn als de ambities op de klimaattop in Parijs. Te vaak hoor ik: ‘ik geloof dat we ergens een departement hebben binnen Buitenlandse Zaken dat zich bezig houdt met ontwikkelingssamenwerking.’

Ondertussen is er nog weinig bekend over wie er in Addis Abeba zullen zijn. Tijdens de bijeenkomst van het World Economic Forum in Davos (januari) zei John Kerry, minister van Buitenlandse Zaken voor de VS: ‘In juli moeten we nieuwe standaarden zetten voor ontwikkelingsfinanciering. Laten we allemaal gaan.’ Hoewel het nog helemaal niet zeker is of de Amerikaan zelf wel komt, twitterde Gass het gretig de wereld in. ‘Dat moet toch inspireren’, sprak hij hoopvol tijdens zijn bezoek aan Nederland. Christine Lagarde, hoofd van het IMF, heeft al wel toegezegd. Haar Bretton Woods collega Jim Yong Kim, zal waarschijnlijk ook aanwezig zijn. Veel zal afhangen van de hoeveelheid ministers van Financiën die de reis maken. Zij zijn hard nodig, aangezien er uitgebreid moet worden gepraat over financiële instrumenten. Lastig, beaamt ook Gass: ‘Landen willen liever niet herinnerd worden aan bijvoorbeeld de 0,7 procentnorm in het bijzijn van hun minister van Financiën.’

‘Ik zie het licht niet. Het is een grote puinhoop.’

De andere grote zorg is dat te weinig mensen doorhebben wat voor belangrijk jaar 2015 is en wat er eigenlijk gebeurt in Addis Abeba en in New York. Hans Eenhoorn, voormalig senior vice president van Unilever, zei tijdens een bijeenkomst in Den Haag rond Financing for Development: ‘Ik zie het licht niet. Het is een grote puinhoop.’ Andere deelnemers vielen hem bij. ‘Mijn vrienden, allemaal hoogopgeleid, weten niks over de SDG’s. En al helemaal niets over Addis Abeba.’

Uit je comfort zone

De conclusie is dat elk land en elke sector uit zijn comfort zone tevoorschijn zal moeten komen, zegt een van de opstellers van de Zero Draft, VN-ambassadeur Geir Pedersen uit Noorwegen. Dan kan er in Addis Abeba iets uitrollen waar de rest van het jaar op kan worden gebouwd en wordt het des te waarschijnlijker dat de top in New York meer wordt dan alleen een fotomoment.