VOORBESCHOUWING – Wat moeten we doen als er weer een schuldencrisis uitbreekt? Ontwikkelingslanden zeggen: een coulante houding bij afbetalingen, en een herstructureringsmechanisme voor schulden geleid door de VN. Maar westerse landen spelen dit spel liever via het IMF, waar ze meer macht kunnen uitoefenen. Wat kunnen we verwachten tijdens de Financing for Development conferentie in Addis Abeba?

Woensdag hebben we op deze site kunnen lezen dat ontwikkelingslanden weer in een nieuwe schuldencrisis terecht dreigen te komen. Dat komt onder andere door dalende grondstoffenprijzen en door onstabiele kapitaalstromen, die veelal het gevolg zijn van de manier waarop westerse banken reageerden op de financiële crisis. Daarom hebben bezorgde ontwikkelingslanden een aantal voorstellen bedacht voor de Financing for Development-conferentie in Addis Abeba.

Wat ligt er in Addis Abeba op tafel?

De G77 en China (de groep van 133 ontwikkelingslanden, en China dus) schrijven dat ‘het verraad zou zijn voor het Financing for Development-proces als de uitkomst in Addis Abeba geen vooruitgang boekt op het gebied van de externe schuldencrisis.’ Wat willen zij dan precies? Er zijn twee voorstellen:

Het eerste heeft direct te maken met het financieren van de Sustainable Development Goals. Het financieren van sociale bescherming, onderwijs, gezondheid, armoedebestrijding en infrastructuur kost namelijk geld – daar zijn we inmiddels achter gekomen. Maar landen committeren zich er straks wel aan als ze in September die doelen gaan lanceren. ‘Als landen zoveel schulden moeten afbetalen dat de financiering van de SDG’s in het geding komt, dan moet daar rekening mee worden gehouden bij hun afbetaling’, vindt bijvoorbeeld Martin Khor, directeur van de denktank het South Centre, die regeringen in ontwikkelingslanden adviseert. Daarmee vertolkt hij het standpunt van veel ontwikkelingslanden.

‘Als landen zoveel schulden moeten afbetalen dat de financiering van de SDG’s in het geding komt, dan moet daar rekening mee worden gehouden bij hun afbetaling’

Ook al zijn de bewoordingen in de conceptverklaring van de Financing for Development conferentie wat vaag, hier liggen wel degelijk kansen. Het IMF heeft al een deel van de schulden van landen getroffen door ebola kwijtgescholden, en ook voor Nepal worden er mogelijkheden bekeken. Het gaat hier wel om uitzonderingssituaties. De vraag voor Addis Abeba is dus: Is ‘gewone’ armoede een uitzondering? Dat ligt lastiger. Want als we kijken naar Griekenland is de Europese Unie over het algemeen niet erg coulant wanneer een staat in armoede dreigt te vervallen. ‘Maar we hebben het hier over de lagere inkomenslanden’, verduidelijkt Khor. ‘Waar het echt over leven en dood gaat. Het is erg voor Griekenland, maar nóg erger voor sommige ontwikkelingslanden.’

Het tweede voorstel is controversiëler: een mechanisme binnen de VN dat schulden zou moeten herstructureren, een zogenaamd debt restructuring mechanism. Dat instituut zou zowel over multilaterale, bilaterale als private leningen uitspraken kunnen doen.

Het betekent niet dat een land automatisch al zijn schulden kwijtgescholden krijgt. ‘Een land stapt naar het mechanisme, een hof eigenlijk, en krijgt daar te maken met onafhankelijke experts, zoals accountants. Die kunnen beoordelen of het land wel of niet zijn schulden kan terugbetalen en zo niet, dan onderzoeken ze welke crediteur hoeveel terug kan krijgen – en op welke termijn’, legt Khor, die zo’n VN-mechanisme een heel goed idee vindt, uit. ‘In de tussentijd mag een schuldeiser de schuldenaar niet aanklagen.’

Waarom zou zo’n schuldenmechanisme nuttig kunnen zijn?

Martin Khor en experts uit de ngo-wereld dragen daar een veelheid aan redenen voor aan. Enkele daarvan zijn:

Orde in de chaos

‘Er is op dit moment niet een echt systeem om schuldencrises aan te pakken’ vertelt Bodo Ellmers, analist bij Eurodad, een in Brussel gevestigde organisatie die zich bezig houdt met financiën en ontwikkeling. ‘Het schuldenplaatje ziet er heel anders uit dan vroeger: het is een mix van multilaterale leningen, bilaterale leningen en private leningen. Als er een schuldencrisis is, moeten landen met veel verschillende partijen onderhandelen. Niet iedere crediteur wil meedoen aan afspraken die een land probeert te maken voor schuldenherstructurering. Het is onmogelijk om een allesomvattende manier van schuldenherstructurering te krijgen in het huidige systeem. En het duurt lang. Argentinië, bijvoorbeeld, begon al in 2001 met onderhandelingen en het land wordt nu nog aangeklaagd door investeerders.’

Aldo Caliari, directeur van het Rethinking Bretton Woods project van het Centre of Concern, sluit zich daarbij aan. ‘Het gaat nu erg wanorderlijk: het is ieder voor zich. Iedere crediteur probeert zijn of haar eigen geld terug te krijgen’ zegt de financieel specialist, die onder meer voor de Financial Times schrijft en regeringen en VN-organisaties adviseert. ‘Zij verkopen snel hun obligaties als een land in een crisis komt. En vaak komt dat erop neer dat het juist publieke instellingen zijn die het grootste verlies nemen. De belastingbetaler dus. Dat zien we nu in Griekenland gebeuren. De private partijen zijn bijna allemaal uit de contracten gestapt, en regeringen blijven achter met leningen die niet worden terugbetaald. Bij een mechanisme kun je zeggen: “We gaan eerst even kijken wat er allemaal aan de hand is, en dan moet iedereen een stukje van het verlies nemen.” Dat verdeelt de last veel eerlijker.’

We hoeven niet meer te wachten tot een land compleet door het stof is gegaan

Martin Khor: ‘Tijdens het HIPC-initiatief (voluit: Heavily Indebted Poor Countries, red.) moesten landen twintig jaar wachten voordat ze eindelijk schuldenkwijtschelding kregen. Maar ondertussen gingen mensen dood op straat omdat de overheid niets meer kon uitgeven aan essentiële zaken zoals gezondheidszorg en armoedebestrijding. En dat zien we nu weer terug in Griekenland. Waarom wachten tot mensen doodgaan om erachter te komen dat een land zijn schulden niet kan betalen – en het dan alsnog kwijtschelden? We moeten een land niet twintig jaar door het slijk laten gaan. Laten we dat voorkomen en dit keer in actie komen voordat het te laat is.’

‘Waarom wachten tot mensen doodgaan om erachter te komen dat een land zijn schulden niet kan betalen?’

Landen hoeven dan niet meer naar het IMF

Als er een schuldenherstructureringsmechanisme zou zijn, zouden landen niet naar het IMF hoeven te stappen om geld te lenen om hun schulden aan private partijen terug te betalen. Volgens Ellmers zou dat in elk geval een voordeel zijn. ‘Als een land naar het IMF stapt voor leningen, komt dat altijd met condities.’

In Ghana, die onlangs naar het IMF moest omdat het land zijn schulden niet meer kon betalen, vreest men weer voor nieuwe voorwaardes. Ook al zegt de president van het IMF, Christine Lagarde, van niet. ‘Structurele aanpassingen? Dat was voor mijn tijd. Ik zou niet weten wat dat is’, verklaarde ze onlangs. Maar in de Ghanese media is daar veel discussie over en velen maken zich zorgen dat IMF-condities opnieuw ten koste zullen gaan van uitgaven in sectoren als onderwijs en gezondheidszorg.

Het zou een einde kunnen maken aan de aasgierfondsen (vulture funds)

Aasgierfondsen haalden de voorpagina’s tijdens de Argentijnse crisis, maar zijn volgens Bodo Ellmers ook actief in landen als DRC Congo en Zambia. Wat zijn dat nu precies? Ellmers: ‘Het zijn met name hedgefondsen. Pas na een crisis kopen zij een obligatie. Die obligaties zijn intussen door de crisis heel erg in waarde gedaald. Ze kopen ze bijvoorbeeld voor 20 dollar en gaan vervolgens het land aanklagen. Dan zeggen ze dat ze 100 dollar terug willen.’

Eerder was die obligatie namelijk 100 dollar waard, maar dat bedrag hebben zij er zelf nooit voor betaald. Ellmers: ‘Dit is een heus businessmodel geworden. Een VN-mechanisme zou ervoor kunnen zorgen dat de beslissingen van de meerderheid ook gelden voor de minderheid, zodat deze aasgierfondsen zich moeten houden aan wat er wordt besloten binnen dat mechanisme.’

België wil regels instellen die bepalen dat aasgierfondsen nooit meer geld terug kunnen krijgen dan ze investeren. ‘Het zou goed zijn als daarover iets in de Zero Draft komt te staan’ vindt de Eurodad analist. Het liefst willen we natuurlijk dat dit soort wetten er gaan komen in de financiële centra in de Verenigde Staten en de het Verenigd Koninkrijk.’

In het westen doen we het ook al bij bedrijven

‘Als een bedrijf in jouw land bankroet gaat, gaat het naar een hof’, vertelt Martin Khor van het South Centre. ‘Daar wordt het probleem opgelost, krijg het bedrijf weer respect, ze betalen terug wat ze kunnen en gaan weer back to business. Stel dat de schuldeiser 120 dollar heeft geleend, dan kan hij misschien niet z’n volle 120 dollar terugkrijgen, maar wel 60.’

Dat niet de volle schuld wordt terugbetaald ligt natuurlijk een beetje gevoelig, maar dit gebeurt heel vaak bij bedrijven. Dat zou ook met landen moeten kunnen, vindt Khor: ‘Gaat Griekenland alles terugbetalen? Dat kan het toch niet. Op een gegeven moment moet je tot de conclusie komen: betaal 60, 90 of 30 procent van je schuld terug. Zo gaat het in het commerciële leven ook. De bank neemt ook een risico en weet dat hij niet al z’n leningen terugkrijgt. Daarom berekent het rente om het verlies te compenseren. Zo kunnen landen ook niet 100 procent terugbetalen. Deal with it, op een eerlijke en systematische manier. Nu worden landen nog te vaak geforceerd alles terug te betalen.’

Ellmers sluit zich daarbij aan. Hij vindt het oneerlijk dat alleen de schuldenaar voor de gevolgen opdraait. Ellmers: ‘It takes two to tango.’ Er zijn immers twee verantwoordelijken bij een contract: een schuldenaar en een schuldeiser. Beiden nemen een risico. Waarom zou dan slechts één partij voor de risico’s opdraaien?’

Banken zullen voorzichtiger worden om te lenen

Op dit moment lenen private bedrijven maar wat graag geld uit. Ze hebben immers bijna een volledige garantie dat ze het toch weer terugkrijgen. Aldo Caliari van het Rethinking BRetton Woods Project van het Centre of Concern: ‘De Griekse schuld wordt nu immers door regeringen terugbetaald. Banken kunnen dus speculeren dat ze toch wel gered worden, ook al zijn hun leningen risicovol. Ze kunnen zich dus onverantwoordelijk gedragen.

Maar als banken echter weten dat er een mechanisme is waar wel eens uit zou kunnen komen dat ze niet 100 procent van hun geïnvesteerde geld terugkrijgen, dan denken ze wel twee keer na voordat ze een risicovolle lening aangaan. Een mechanisme kan dus bijdragen aan beter en verantwoordelijker leengedrag.’

Hoe waarschijnlijk is het dat dit mechanisme er komt?

Dat schuldenmechanisme staat al tenminste sinds de jaren ’90 op de agenda van ngo’s en een aantal ontwikkelingslanden. Toen de schuldverlichting kwam via het HIPC initiatief, waren ze daar weliswaar blij mee, maar ze wisten ook dat dit een eenmalige actie was – en geen structurele oplossing voor toekomstige schuldencrises. Volgens Ellmers loopt het HIPC initiatief nu ook af.

Een structurele oplossing is er echter nooit gekomen, ook niet toen de schuldencrisis op z’n hoogtepunt was. Dus waarom nu opeens wel? Khor: ‘Niet ieder ontwikkelingsland stond er eerst achter. Ze dachten dat banken het vertrouwen in hun op zouden zeggen met al dit soort mechanismes. Maar nu wil de hele G77 het. En dan heb je 133 landen die erachter staan.’

De eerste stappen zijn al gezet. In september werd in de Algemene Vergadering van de VN een resolutie aangenomen waarin stond dat een Ad Hoc Comité de mogelijkheden voor en de inhoud van een schuldenafhandelingsmechanisme zou moeten onderzoeken. Er zijn al een aantal vergaderingen van dit comité geweest. De resolutie kon alleen aangenomen worden doordat ontwikkelingslanden een meerderheid hebben binnen de VN. Het Westen was er niet namelijk totaal niet blij mee.

Elf landen stemden tegen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Australië en Duitsland. Ierland, Spanje en Griekenland onthielden zich van stemmen. Een reflectie van hoe verschillende landen in de Europese crisis staan, zou je kunnen zeggen. En Nederland? Ook Nederland stemde tegen. Een woordvoerder van het ministerie van Buitenlandse Zaken verklaart: ‘Nederland neemt niet actief deel aan de vergaderingen. De EU-lidstaten hebben zich teruggetrokken uit dit proces. De EU-lidstaten, waaronder Nederland, zijn van mening dat een juridisch bindend herstructureringsmechanisme niet de beste benadering is als het gaat om schuldherstructurering. Daarnaast is het IMF het geëigende forum om beleidsvoorstellen op het gebied van schuldherstructurering te ontwikkelen.’

En een woordvoerder van de EU verklaart:

‘How to improve the handling of sovereign debt restructurings is an important and complex issue which the EU and its Member States believe should continue to be discussed principally through the IMF, as has traditionally been the case. The IMF’s mandate and its technical expertise in financial sector issues make it the most suitable forum for these discussions, in which we have actively engaged with a view to finding appropriate mechanisms to improve the efficiency of sovereign debt restructurings for all participants.’

De G77 en ngo’s zijn op z’n zachtst gezegd not amused dat westerse landen niet komen. De Braziliaanse ambassadeur bij de VN, Guilherme de Aguiar Patriota, maakt zich er flink druk over: ‘We praten tegen lege stoelen. Ook het IMF en Wereldbank zijn geïnstrueerd niet te participeren. Het is alsof er een soort censuur op de VN wordt gepleegd, door westerse democratische landen. Het is een schande. Ik denk dat het vooral voortkomt uit angst om de VN een groter mandaat te geven.’

‘Het is alsof er een soort censuur op de VN wordt gepleegd, door westerse democratische landen. Het is een schande.’

Dat gaat dan vast niet goed in Addis Abeba… 

In Addis Abeba moeten beslissingen met consensus worden gemaakt. En gezien die consensus niet bestaat, ziet het er niet naar uit dat er iets stevigs op dit gebied wordt gezegd. Tenzij de G77 er echt als een blok achter gaat staan en dit tot topprioriteit uitroept. Dat is nog niet helemaal duidelijk, omdat (nog) niet voor ieder land in de G77 de schuldenproblematiek urgent is. De agenda in Addis is bovendien enorm breed, en het is makkelijker het een voor het ander uit te ruilen.

Het proces binnen de Algemene Vergadering in de VN is voor ngo’s en ontwikkelingslanden dan ook belangrijker, want daar hoeft niet met consensus worden besloten. ‘Maar we willen op z’n minst een referentie naar het proces in de VN, zodat dit meer legitimiteit krijgt’, zegt Aldo Caliari. ‘Zo houd je de deur open. Er staat in de Zero Draft nu wel een referentie naar de VN in het algemeen, maar niet naar het Ad Hoc Comité.’

Maar Nederland heeft een punt: we hebben het IMF toch al?

Dat klopt en het IMF is er ook wel mee bezig. Ze willen wel kijken naar een soort schuldenherstructeringsmechanisme, maar willen dit graag zelf gaan oppakken. Laat het daar, vinden de EU en de VS. Het IMF heeft immers de expertise.

Niet zo’n goed idee, vinden ngo’s en ontwikkelingslanden. En dat heeft alles te maken met het systeem van representativiteit, waar we het eerder deze week over hadden op deze site. Caliari: ‘De VS en het Verenigd Koninkrijk zijn tegen enig wettelijk raamwerk voor soevereine schuldenherstructurering. Zij zeggen: “Wij willen alleen contractuele hervormingen. Dus landen moeten de taal in hun obligatiecontracten veranderen, dat zal de oplossing zijn en meer hebben we niet nodig.” Maar al honderden jaren wordt gezegd dat we de oplossing moeten zoeken in contracten. Dat er steeds weer nieuwe schuldencrises ontstaan, bewijst dat dat niet voldoende is.’

Volgens Caliari laat het proces in de VN zien dat als je een discussie hebt op een plaats waar iedereen een gelijke stem heeft, de uitkomst anders wordt. ‘In het IMF kan de VS simpelweg nee zeggen en de discussie stoppen, want de stem van de VS is 17 procent’ zegt hij. ‘Westerse landen weten dat ze beslissingen in de IMF kunnen controleren en daarom willen ze dat het daar gebeurt.’

Waar is de VS dan bang voor?

Caliari: ‘Ze zijn nerveus, want de uitkomst van de huidige VN-discussie zou kunnen zijn om een tribunaal te beginnen, waar geen plaats is voor het IMF. En dan hebben zij veel minder invloed als het gaat om schuldenherstructurering.’

‘De VS spreekt niet voor de belangen van de bevolking. De VS spreekt voor financiële sector in de VS, voor de lobby van investeerders’

En waarom zou zo’n schuldherstructurering binnen de VN dan slecht zijn voor de VS? Daar heeft Caliari een opmerkelijk antwoord op: ‘Het zou niet slecht zijn voor de VS als land. De aasgierfondsen bijvoorbeeld, betalen misschien niet eens belasting in de VS. Degenen die Argentinië aanklaagden hebben hun basis in belastingparadijzen. Dus de VS heeft heel weinig aan die aasgierfondsen. Maar de VS spreekt niet voor de belangen van de bevolking. De VS spreekt voor financiële sector in de VS, voor de lobby van investeerders. Ze zijn helaas gevangen door de financiële industrie.’

Wat vind jij? Is zo’n schuldenmechanisme een goed idee? En wie moet daar dan over beslissen: het IMF of de VN? Reageer onder dit artikel, of stuur een mailtje naar redactie[a]viceversaonline.nl