FOOD FOR THOUGHT – Nederland onderhandelt op dit moment over een herziening van de bilaterale belastingverdragen met 23 ontwikkelingslanden. Een nieuwe antimisbruik clausule is de inzet. Het doel is het tegengaan van belastingontwijking. In Oeganda is een tijdelijke stop afgekondigd wat betreft alle onderhandelingen over belastingverdragen. Is een antimisbruik clausule wel genoeg om meer belastinginkomsten te genereren van multinationals en hoe kijken die bedrijven eigenlijk naar de vele herzieningen?

‘Het internationale systeem zoals het nu bestaat is niet te verdedigen. We geven ontwikkelingshulp en faciliteren tegelijk dat multinationals belasting kunnen ontwijken in deze landen. Als je echt een positief ontwikkelingsbeleid wilt hebben, moet er naast anti-misbruik bepalingen ook worden gekeken naar het verhogen van bronbelasting en moet Nederland de competitie om het beste fiscale klimaat, de zogeheten race to the bottom¸ loslaten.’ Gijs Verbraak, beleidsadviseur bij ActionAid, komt tot deze conclusie naar aanleiding van een onderzoek naar belastingverdragen in Oeganda, uitgevoerd door ActionAid en SEATINI-Uganda.

Ontwikkelingslanden lopen bronbelasting mis

Uit het onderzoek blijkt dat Oeganda belastinginkomsten misloopt als gevolg van ongunstige bepalingen in het belastingverdrag met Nederland. Multinationals dragen weinig belasting af over de winning van grondstoffen of de verkoop van producten en diensten, omdat de belasting via Nederland ontweken wordt. Een verklaring hiervoor is het feit dat het verdrag op het OECD modelverdrag is gebaseerd, dat oorspronkelijk is ontwikkeld voor gebruik tussen OECD landen. Dit model gaat ervan uit dat belasting betaald wordt in het land waar het hoofdkantoor zich bevindt. Ook de VN heeft een modelverdrag opgesteld, specifiek voor ontwikkelingslanden. Er worden hogere percentages bronbelasting toegestaan en er is een lagere drempel om de winst waarover belasting betaald moet worden aan het land waar de economische activiteiten plaatsvinden toe te rekenen. Hoewel enkele voorwaarden overeenkomen met het VN-model, voeren desalniettemin de OECD bepalingen de boventoon.

Nederland heeft een gunstig belastingklimaat voor buitenlandse partijen. Niet alleen vanwege het economische en politieke klimaat, maar ook door gunstige vennootschapsbelastingregelgeving en het belastingverdragennetwerk. Nederland profiteert van zogeheten Double Taxation Treaties (DTT), omdat het een belastingstroom krijgt die anders niet langs zou komen. Ontwikkelingslanden lopen  daardoor belastingopbrengsten mis, door de inkomensstromen die langs Nederlandse Bijzondere Financiële Instellingen lopen.

Bronbelasting zou de belangrijkste bron van belastinginkomsten voor landen als Oeganda moeten zijn. Ontwikkelingslanden zijn relatief gezien voor een groot deel afhankelijk van de vennootschapsbelasting van multinationals. De Nederlandse overheid stuurt echter aan op een lage bronbelasting in Oeganda, omdat dit buitenlandse investeringen zou stimuleren. Daar is volgens Verbraak echter geen bewijs voor. Belastingstromen lijken vooral te verschuiven naar andere fiscaal voordelige routes maar nemen niet in volume toe. Om de gaten te dichten, pleit hij er voor dat bij de heronderhandelingen niet alleen naar anti-misbruik bepalingen wordt gekeken maar dat ook over voor Oeganda belemmerende clausules wordt heronderhandeld. Of dit daadwerkelijk gebeurt is niet bekend, want het hele proces speelt zich achter gesloten deuren af. ‘Het proces moet democratischer en transparanter. Burgers en bedrijven hebben geen inspraak en het is onduidelijk of er verbeteringen worden aangebracht.’

We zijn alleen maar bezig met meer regels maar kijken veel te weinig naar de effecten.

Geen cijfers maar gedragsverandering

Cijfers over belastingontwijking lopen sterk uiteen, zoals Francis Weyzig van OxfamNovib uitlegt op zijn website, maar ze laten allemaal een schrikbeeld voor ontwikkelingslanden zien. Irene Burgers, Hoogleraar Internationaal en Europees Belastingrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, waarschuwt dat we ons niet blind moeten staren op cijfers. ‘Er worden heel veel bedragen genoemd maar het geld is bijna niet te traceren en de bedragen zijn alleen slagen in de lucht.’ Het is volgens haar zinvoller om te kijken naar gedragsverandering. ‘We zijn alleen maar bezig met meer regels maar kijken veel te weinig naar de effecten. Het is voor experts al bijna onbegonnen werk om diep in de overheidsfinanciën te duiken. We moeten meer op microniveau kijken, om te onderzoeken of er daadwerkelijk iets veranderd in het gedrag bij bedrijven, in plaats van of een geldstroom verschuift.’

Volgens Verbraak werken de belastingverdragen afhankelijkheid in de hand. ‘We zien dat landen aan willen blijven haken bij de globaliserende economie. Dat doen ze vaak op een manier die niet goed is op de lange termijn.’ Hij zou daarom graag de mogelijkheden voor een alternatief systeem onderzoeken, bijvoorbeeld door te werken met Tax Credits. Maar volgens Irene Burgers zouden we daar niks mee opschieten. ‘Amerika werkt ook met Tax Credits. Het grote probleem is dat ons belastingsysteem fundamenteel verschilt van dat van Amerika. En je ziet dat het vooral Amerikaanse bedrijven zijn die gebruik maken van ontwijkingsmogelijkheden in Europa.’ Bovendien, zegt ze, zijn ontwikkelingslanden veel meer in ontwikkeling dan wij denken. ‘Ze kunnen absoluut meekomen in het aantrekken van investeerders.’

Burgers zou de oplossing daarom juist willen zoeken in meer eenheid en een gecoördineerde internationale aanpak. ‘Er werken diverse promovendi uit ontwikkelingslanden bij mij. De problematiek waar hun landen nu mee zitten hadden wij 20-30 jaar geleden. Ze komen kijken hoe hoog onze belastingtarieven zijn, hoe ze investeerders aan kunnen trekken. In die landen ontstaat nu een race to the bottom, terwijl wij juist een fase verder zijn. Bij ons zie je dat we onze fair share willen betalen maar we worstelen nog met de verschillende belastingsystemen. Zolang we geen eenduidig systeem hebben zullen bedrijven altijd uitwijkmogelijkheden vinden en blijft er onderlinge competitie. En in bijvoorbeeld Oost-Europa is net als in ontwikkelingslanden nog veel corruptie. Het beleid moet daarom echt uit internationale samenwerking – waarbij gedragsverandering een belangrijk element is – komen.’

Ontwikkelingslanden zijn veel meer in ontwikkeling dan wij denken

Risico’s voor het bedrijfsleven

Niet alleen ontwikkelingslanden houden de voortgang van gesprekken over nieuwe verdragen en stelsels nauwlettend in de gaten. In plaats van belastingontwijking maken zij zich juist zorgen over dubbele belasting. Paul Morton, hoofd van de Tax Group bij de RELX Group, legt uit dat de opkomst van de digitale economie ook voor nieuwe uitdagingen voor het bedrijfsleven zorgt. ‘We werken met bedrijven die hun producten volledig digitaal aanbieden. Internationale belastingverdragen zijn hier nog niet op ingesteld. Er wordt nu gesproken over belasting heffen in het land waar een product verkocht wordt. Maar hoe ga je dat regelen? Wordt er per MB gerekend bij een download, of kijken we naar de mogelijke waarde van een product? Er bestaat een reëel gevaar dat bedrijven dubbel belast gaan worden als we een ingewikkeld internationaal systeem krijgen.’ Ook Morton pleit daarom voor meer eenheid en duidelijkheid. Het maakt dan tenslotte voor een bedrijf niet meer uit waar het belast wordt.

Ondertussen lijken enkele bedrijven al een eerste stap weg van belastingontwijking te zetten. Zo heeft internetgigant Amazon recent aangekondigd zijn vennootschapsstructuur in de EU aan te passen, waardoor de omzet voortaan ook daadwerkelijk geboekt wordt in het land waar het wordt gerealiseerd. Tot nu toe liepen deze inkomsten via het belastingparadijs Luxemburg, wat het bedrijf op veel kritiek kwam te staan. En er zijn meer bedrijven die die deze stap zetten. ‘Er is een algemene trend gaande waarin we zien dat er meer kritisch onderzoek naar de kunstmatige constructies van bedrijven is, de regels strenger worden en bedrijven op zoek gaan naar meer stabiliteit’, legt Paul Morton uit.

Buitensluiten

Hoe het zich verder gaat ontwikkelen zal de komende maanden duidelijk worden. Het overleg over BEPS actieplan van de OECD, waarin onder andere belastingontwijking en de digitale economie aan bod komen, moet dit jaar flinke stappen zetten, met enkele aanstaande deadlines later dit jaar. Gijs Verbraak vindt het betreurenswaardig dat ontwikkelingslanden nauwelijks een stem hebben in het OECD overleg. ‘Ze zitten niet als volwaardige partner aan tafel, terwijl er over een internationale aanpak wordt gesproken. Ontwikkelingslanden krijgen dus wel met de gevolgen te maken maar hebben geen invloed op de agenda en de uitkomsten.’ Hij zou graag zien dat er op VN-niveau over de problematiek rondom belastingontwijking zou worden gesproken.

Dit zijn kwesties die we nu moeten oplossen.

Maar Paul Morton merkt op dat er wel degelijk pogingen worden de gedaan om ontwikkelingslanden erbij te betrekken. ‘Het lastige is dat er duizenden pagina’s met zeer complexe materie worden besproken. Het is voor ontwikkelde landen al moeilijk om bij te houden en voor landen zonder onze capaciteit bijna onmogelijk. Er wordt wel aan capaciteitsopbouw gedaan, bijvoorbeeld door belastingadviseurs te sturen die helpen een sterker fiscaal systeem op te zetten, maar dat is niet zomaar afgerond. In de tussentijd kunnen we niet wachten, want dit zijn kwesties die we nu moeten oplossen.’