De ontwikkelingsdeskundige van vandaag de dag is verworden van vakmens tot verkoper van bezweringsformules in projectformats. Dat schrijven SNV-deskundigen Rinus van Klinken en Joost Nelen in deze opiniebijdrage. Het duale karakter van afstemming op doelgroep en op donor is niet nieuw, maar de balans helt definitief over naar de laatste. Met als risico dat vakkennis en discussie overruled worden door behaagzucht.

Het is voor een geldschieter in de ontwikkelingssamenwerking geen gemakkelijke vraag: hoe besteed en verdeel ik mijn fondsen zo goed mogelijk? Omdat overheidssteun (door algemene begrotingssteun of sector programma’s) steeds minder in zwang is, zijn zowel traditionele donoren als de minder conventionele fondsen en zelfbenoemde filantropen driftig op zoek naar degelijke manieren om aan goede projecten te komen. Die manieren lopen uiteen van het uitschrijven van prijsvragen, tot calls for proposals, tenders, en als voorlopig dieptepunt pitching. Allemaal gebaseerd om de wens om op een open, gezwinde manier het nieuwste denken binnen te halen, het beste of aantrekkelijkste projectidee naar boven te brengen. Ook Nederland doet mee aan die trend, gezien de laatste ronde voor maatschappelijke organisaties over strategische partnerschappen.

Hoewel er duidelijke verschillen zijn tussen de verschillende methodes om toekenningen te verantwoorden, hebben ze allen één ding gemeen: het denken dat (markt-) competitie het beste selectiecriterium is. Het zit inmiddels zo sterk ingebakken in de sector, dat kritische geluiden weggewoven worden, omdat er geen alternatief zou zijn of ze geacht worden te komen uit een hoek die niet mee wil gaan in de nieuwe trend. De medefinancieringsorganisaties (MFO’s), KIT, SNV waren organisaties die jaren konden rekenen op een vastgestelde bijdrage uit de ontwikkelingsbegroting. Sinds een aantal jaren is dat veranderd, en moeten ze inkomsten vergaren uit de (fondsen) markt en financieringsstelsels.

In de organisatie waarvoor we werken, SNV, zagen we dit als een positieve verandering. Het zou SNV immers minder afhankelijk van één donor (DGIS) maken. En als SNV fondsen kon werven bij andere donoren, dan zou dat een teken zijn van hoe relevant ze bezig is. Projecten binnenhalen op basis van een track record: dat is toch een dikke pluim krijgen?

Het lijkt erop dat SNV bezig is de overgang van vaste subsidie naar projectacquisitie goed te doorstaan. Wij dragen als veldwerkers daar onze steentjes aan bij. Maar we zien de beperkingen van de jacht op projectfondsen. Hieronder stellen we een aantal vragen over de praktijk van projectselectie en -acquisitie.

Hoe effectief is marktcompetitie?

Het uitgangspunt is dat als de donor de ruimte creëert waarin verschillende organisaties voorstellen indienen, ze zal kunnen kiezen uit de beste kandidaten en voorstellen. En omdat de organisaties weten dat er competitie is, zullen ze er alles aan doen om het beste voorstel in te dienen, van de hoogste kwaliteit. Zoals altijd laat de praktijk een meer divers gezicht zien. Om te beginnen: hoe wordt die kwaliteit gemeten? Met andere woorden, hoe kunnen capaciteit en relevantie in het veld worden vastgelegd op papier en dan geëvalueerd?

Een eerste anekdote mag dit dilemma illustreren. Eén van ons kwam in gesprek met een ambassademedewerker van een Europees land. Hij was geïntrigeerd door het werk van SNV en vertelde dat hij over fondsen beschikte die waarschijnlijk van nut zouden kunnen zijn. Om proactief te zijn, hebben we een concept geschreven dat aangaf welke activiteiten relevant zouden kunnen zijn. Enthousiast belde de medewerker op: dat was precies wat de ambassade in gedachten had. In een volgend gesprek beaamde hij dit, maar hij dacht toch dat hij een call for proposal uit moest schrijven: dat zou immers transparanter zijn, en hij gaf ons voorstel de beste kansen.

Een paar weken later liet de medewerker weten dat het niet was verlopen zoals hij had voorzien. Ons voorstel had precies wat hij zich ervan had voorgesteld, maar gedurende de beoordeling was een kink in de kabel geslopen. De stafleden van het ministerie hadden andere Excelsheet-scores dan hij gegeven. In de discussies binnen het beoordelingscomité bleek dat sommige scores gebaseerd waren op onvoldoende en haastig lezen. Daarom was het comité bereid de scores bij te stellen. Maar nu moest het dossier naar het hoofdkantoor van de donor voor een laatste beoordeling. Er zaten een paar voorstellen bij die lezers zonder kennis van de lokale situatie een heel goede indruk zouden kunnen geven. Dus de ambassade-medewerker was er niet gerust op welk voorstel de call zou winnen. We laten de uitkomst in het midden.

Het gaat er niet om dat SNV de beste projectuitvoerder zou zijn, die geen concurrentie hoeft te dulden. Noch dat vergelijking van inzichten of van verschillende benaderingen geen zin zou hebben – dat heeft het zeker wel: aan overeenkomsten via gemeen overleg of waivers zitten ook haken en ogen. Het gaat er hier om dat de energie van een gezamenlijk idee en het streven om via marktcompetitie te komen tot de beste keuze, kunnen verzanden in een administratieve, stroperige procedure met incoherente uitkomst, omdat persoonlijke belangen meespelen, ideeën in formats moeten worden gepropt en een delicate afweging tot afvinkprocedure wordt gereduceerd.

Bovendien zien we met de regelmaat van de klok dat calls worden aangekondigd, vervolgens tot nader order uitgesteld worden, om tot slot een keer op te duiken, niet zelden vlak voor vakantietijd zodat de donormedewerkers er na hun vakantie uitgerust mee aan de slag kunnen – met als risico dat de indiening uiteindelijk toch een haastklus wordt. Om nog maar te zwijgen over de kostbare menskracht die vrij gemaakt wordt om zowel de voorstellen te schrijven als deze te beoordelen.

Levert competitie werkelijk kwaliteit?

Ten tweede, in hoeverre hangt de kwaliteit van de voorstellen af van de veldcapaciteit en relevantie van de organisatie? In hoeverre wordt het bepaald door gelegenheidsallianties die goed kunnen schrijven en precies weten wat de donor wil zien? Wederom een verhaal om de praktijk te illustreren.

Afgelopen tijd heeft het Amerikaanse agentschap USAID een serie calls in Oeganda en Mali uitgegeven. Binnen de kortste keren werden kantoren van (inter-) nationale NGO’s bezocht door medewerkers van grote Amerikaanse consultancy-bedrijven en NGO’s. Ze waren op zoek naar partners om samen de competitie met de anderen aan te gaan.

De grote bedrijven hebben een boekenkast vol aan projecten, die ze in het verleden of in andere landen gewonnen hebben. Wat ze extra nodig hebben is een actueel, lokaal sausje, om aan te geven dat ze zo’n project in Oeganda of Mali kunnen uitvoeren. Een lokaal sterke organisatie kan hen de broodnodige legitimiteit geven bij de donor. Een paar bedrijven hebben een slimme oplossing om de informatie te vergaren voor contextbeschrijving en partnerkeuze. Ze zetten een aantrekkelijke advertentie in de krant, met een serie leuke banen. Mogelijke kandidaten komen uit de sector, en ze werken vaak bij strategisch belangrijke organisaties en instituten. Via interviews met kandidaten komen ze aardig te weten wie wat waar doet, wat de reputaties zijn, welke organisaties belangrijk en interessant zijn. Een snelle manier om aan informatie te komen, ook al mag het dan niet helemaal eerlijk zijn tegenover de kandidaten die in feite voor de gek gehouden worden. Wie daarop let, is een kniesoor. Zo werkt het nu eenmaal.

Bovendien heeft een toenemend aantal Afrikaanse kandidaten het ritueel inmiddels door en ze wedden op verschillende aanbiedingen. Ze kunnen moeilijk anders. Het is onmogelijk voor niet-Amerikaanse organisaties om zelf de competitie aan te gaan. Rondom de Amerikaanse fondsen ligt een mijnenveld aan gecodeerde procedures, juridische vereisten en voorkeursbehandelingen tot welke alleen een incrowd aan US bedrijven en NGO’s toegang heeft.

De consultants die op hoofdstedelijke missies komen (o.a. voor de schijn-interviews) zijn noodzakelijke eerste investeringen. Waarna de bedrijven en NGO’s een beslissing nemen of ze een voorstel in gaan dienen, en met welke partners. Als de call for proposals uitkomt, worden er teams van businessontwikkelaars ingevlogen, die hun standaard teksten en winnende formules komen aanpassen aan de lokale situatie. Hoe meer couleur locale, hoe beter. Al met al kan een bedrijf of organisatie al gauw meer dan USD 100.000 steken in het voorbereiden van een voorstel. Wat is USD 100.000 voor een voorstel, waar je 15 à 30 miljoen mee kunt winnen? Een slimme investering toch? Echter, als er 10 organisatie mee doen, dan is dat bij elkaar al gauw meer dan 1 miljoen USD. Geld dat besteed wordt in de naam van, tja, van wat eigenlijk?

Een groot risico in de race van winnende voorstellen is dat de kennishiërarchie wordt omgedraaid. Normaliter mogen we uitgaan van een complexe werkelijkheid die via probleemstelling, analyse en strategiebepaling in een projectvoorstel wordt vereenvoudigd, om tot slot deze verder te versimpelen in communicatie en onderhandeling over steun aan het voorstel. Bovenstaande realiteit genereert vaak het tegenovergestelde: mondiaal discours bepaalt de oproep en soundbytes en pakkende modellen oriënteren het voorstel, waarnaar strategie en contextanalyse zich schikken, om zo een eigen werkelijkheid te creëren om de interventie te rechtvaardigen. Boer(inn)en horen ondernemender te worden, ondernemingen juist sociaal, overheden en investeringen verantwoordelijker, handel duurzaam, groei-corridors groen, jeugd moet aan de slag voordat ze op het slechte pad komen, en iedereen gaat zich aan het klimaat aanpassen– vanzelfsprekend op zo groot mogelijke schaal. We hebben eerder deze utilitaristische valkuil beschreven, waarin de interventie geleid wordt door het projecteren van eigen ideeën hoe lokale actoren geacht worden te functioneren i.p.v. door voortschrijdend inzicht in wie ze zijn en wat ze doen.

Bevordert competitie ook nog samenwerking?

Samenwerking tussen organisaties is in de mode. Van praktische samenwerking bij projectuitvoering tot strategische allianties om beleid te beïnvloeden. Van coördinatie binnen sectoren tot lokale netwerken. Al die verschillende vormen van samenwerking worden actief bevorderd door donoren.

De Europese Unie heeft sinds een aantal jaren programma’s om bij te dragen aan een mondige civil society. Niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) maken onderdeel uit van de perceptie hierover. Ze zijn redelijk gemakkelijk te identificeren en financieren. Onlangs werd in een vergadering het nieuwe EU-beleid uitgelegd voor lokale NGO’s. Ook daar kwam samenwerking aan de orde. Immers, werd er gesteld, landen zijn gebaat bij een sterk maatschappelijk middenveld, en om dat sterk te maken is samenwerking onontbeerlijk. In de daarop volgende discussies gaven de lokale NGO’s tegengas. Hoe konden ze effectief samenwerken, als de EU regelmatig calls uitschrijft voor het verdelen van fondsen? Het is logisch dat de NGO’s elkaar zijn gaan zien als concurrenten. Van welk platform maak je deel uit, welke informatie kun je delen, en welke moet je achter houden omdat je dat een strategisch voordeel oplevert bij de volgende ronde?

Deze kromme overwegingen komen in meer situaties voor, met name in commerciële circuits of aanbestedingen, maar zijn zo schrijnend omdat de lokale NGO’s vergelijkbare, non-lucratieve doelstellingen hebben. Er is een schemergebied ontstaan tussen door markt verworven dienstverlening (consultancy) en representatief of politiek opbouwwerk. Waar het aan bijdraagt, blijft ongewis.

Daar waar de donoren actief proberen samenwerking te bevorderen, leidt dit vaak tot gelegenheidscoalities. Neem de publiek private partnerschappen. Inderdaad in aanleg een interessant instrument om sociaaleconomische problemen via samenwerking op te lossen. De toekenningen van fondsen voor Duurzaam Ondernemerschap en Voedselzekerheid (FDOV) gaven een fraai overzicht aan Noordelijke allianties, die nodig waren om de Nederlandse cofinanciering binnen te halen. De grote afwezigen waren de boerenorganisaties en representanten van handelaren en consumenten. Als we in overweging nemen dat 90% van voedsel in een straal van 50 kilometer wordt verbouwd, verhandeld en gegeten, dan zal het effect waarschijnlijk niet verder reiken dan de som van gelegenheidsallianties die soms prima, soms irrelevante resultaten leveren. Of dit soort partnerschappen nu in de context werkelijk de beste strategie voor voedselzekerheid of armoedebestrijding oplevert, schijnt secondair te zijn.

Langdurige vertrouwensrelaties

Binnen ons werkveld zien we een trend, dat minder programma’s uitgezet worden op basis van vertrouwen en relaties. Competitie en selecties zijn er al langer in de sector, maar het wordt steeds vanzelfsprekender, terwijl er toch de nodige haken en ogen aan zitten. We zien zeker positieve impulsen van nieuwe spelers en samenwerkingen. Aan de andere kant: bovengenoemde mechanismes zijn opportunistisch zonder enig geheugen. Marktwerking kijkt niet ver terug, noch ver vooruit, zoals we wel kunnen verwachten in instituties of lange-termijn samenwerkingen. Ze zet een traject en een transactie in werking waarin de call gewonnen wordt door die alliantie die de vraag het beste beantwoordt, zoals geformuleerd door de klant, de donor (en niet in eerste instantie de doelgroep zelf). Dat mag het snelste en beste resultaat opleveren als we het over eendimensionale producten als autobanden, landbouw-inputs, korte advieswerk of telefoons hebben. Daar waar het begeleiden van langdurige, complexe processen centraal staat, zijn de marktprocedures zo afleidend dat ze weinig meer te maken hebben met vakkennis en lokale inzichten.

Zelf hebben we de eer te mogen meedoen aan het circus. Het is geen groot debat onder collega professionals, die (ogenschijnlijk) accepteren dat de wereld nu eenmaal zo in elkaar zit. Verwording van vakmens tot verkoper van bezweringsformules in projectformats. Het duale karakter van afstemming op doelgroep en op donor is niet nieuw, maar de balans helt definitief over naar de laatste. Met als risico dat vakkennis en discussie overruled worden door behaagzucht.

Gebrek aan transparantie en cliëntelisme zijn risico’s in beide mechanismes – marktcompetitie neemt deze verschijnselen niet weg. Kwaliteit aan interventie is geen garantie in enige van de besproken financieringsmechanismes. We kennen geen wondermiddelen. Wel is het zo dat vertrouwensrelaties en kritische dialogen en evaluaties constante factoren zijn in alle duurzame interventies, zoals decentralisatie- en accountability-programma’s (van b.v. DGIS/ SNV-VNG/ MFO) of steun aan boerenorganisaties door Agriterra (Agri-Cord) hebben laten zien; en dat deze factoren een weinig vruchtbare bodem vinden in de bovengenoemde vluchtige jacht op projectfondsen.

Rinus van Klinken werkt al meer dan 30 jaar voor SNV in plattelandsontwikkeling, voornamelijk in Oost Afrika. Naast een brede ontwikkelingservaring, heeft hij zich gespecialiseerd in pastoralisme, local governance en capacity development. Recentelijk werkt hij in de watersector, leiding gevend in Tanzania en nu in Uganda

Joost Nelen is landbouwkundige met 20 jaar ervaring in West-Afrika, met name in Mali. Hij heeft zich gespecialiseerd in rurale economische ontwikkeling en beheer van natuurlijke hulpbronnen. Zijn ervaringen op het platteland van de Sahel liggen ten grondslag aan zijn belangstelling voor voedselzekerheidsvragen. Hij woont momenteel in Bamako, waar hij landbouw adviseur is voor SNV landen in West-Afrika.