De wereld kent naar schatting tien miljoen staatlozen, maar de aandacht voor dit bizarre fenomeen blijft gering. Deze week organiseerde de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) in samenwerking met de Universiteit van Tilburg het First Global Forum on Statelessness in het Vredespaleis in Den Haag. Vice Versa interviewde de Director of International Protection van de UNHCR, Volker Türk, en sprak met hem over het hoofdpijndossier genaamd staatloosheid.     

De UNHCR heeft van de Verenigde Naties het mandaat gekregen in de komende tien jaar het aantal staatlozen aanzienlijk te verminderen en uiteindelijk voor een staatlozenvrije wereld te zorgen. Wie staatloos is kent immers een leven vol ontberingen. Je kunt geen opleiding volgen, niet werken of een uitkering aanvragen. Laat staan dat je een bankrekening kunt openen, verzekeringen afsluiten of woonruimte huren.De status van een staatloze is nog lager dan die van een illegaal.

‘Op alle fronten worden staatlozen maatschappelijk buitenspel gezet’, zegt Volker Türk, als hij kort samenvat wat staatloosheid tot zo’n groot probleem maakt.  ‘Staatlozen worden gemeden, gestigmatiseerd of gediscrimineerd. Hoewel veel van hen al generaties in hetzelfde land wonen, dragen ze geen nationaliteit. In andere gevallen slaan staatlozen geregeld op de vlucht, zo is de laatste decennia gebleken. Zolang er niets aan dit probleem wordt gedaan zal het aantal vluchtende staatlozen alleen maar toenemen. Dit creëert weer problemen binnen andere landen en samenlevingen.’

Er bestaan verscheidene oorzaken voor staatloosheid. Zo verloren veel mensen hun nationaliteit door oorlogen of bij het uiteenvallen van staten, zoals de Sovjet-Unie en Joegoslavië in de jaren negentig. Ook hebben dekolonisatieprocessen ervoor gezorgd dat grote groepen mensen staatloos werden. Andere bevolkingsgroepen, bijvoorbeeld in ontwikkelingslanden, leiden al decennialang zo’n geïsoleerd of nomadisch bestaan dat zij nooit aan persoonsregistratie hebben gedaan.
Geregeld speelt ook vreemde wetgeving een rol. Een kind dat uit ouders met een verschillende nationaliteiten wordt geboren kan in bepaalde landen niet de nationaliteit van een van de ouders of het geboorteland aannemen als de nationaliteitswetgeving van deze naties met elkaar in tegenspraak is. In sommige landen is zelfs bepaald dat een vrouw haar nationaliteit überhaupt niet aan haar kinderen kan overdragen. Maar ook kunnen mensen staatloos worden gedurende een nationaliteitswissel waarbij complicaties optreden of – in het meest uitzonderlijke geval – omdat zij dat zelf wensen.

Tien miljoen staatlozen is een enorm aantal. Niettemin lijkt het alsof er weinig aandacht aan het onderwerp wordt besteed. Hoe komt dat?

‘Ik kan alleen maar gissen naar een antwoord op die vraag. Als ik een gok zou moeten doen, dan denk ik dat het te maken heeft met het feit dat voor velen niet duidelijk is wat staatloosheid nu precies is. Er moet beter worden uitgelegd in wat voor benarde situatie staatlozen zich begeven. Ik denk dat velen zich niet realiseren wat de consequenties van staatloosheid zijn. Je kunt niets en mag niets.’

‘Daarbij springen de problemen van vluchtelingen meer in het oog. Zij verlaten huis en haard en komen in een opvangkamp of een ander land terecht. Als een groep Syriërs in Nederland aankomt, ontstaat daar een debat over. Bij grote aantallen duikt de media erop, omdat het oorlogsvluchtelingen zijn en ze niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Wat gaat de regering met ze doen, vraagt iedereen zich af. De meeste staatlozen zijn daarbij vergeleken schimmen. Het zijn vaak geen vluchtelingen, maar bevinden zich bijvoorbeeld al decennia in het land waar zij wonen. Zij maken al generaties lang deel uit van een maatschappij, maar hebben daarbinnen niet dezelfde rechten als anderen.’

‘Het is absurd dat mensen in strak georganiseerde samenlevingen zo gigantisch buiten de boot vallen.  Met het ontnemen van een legale identiteit onthoud je een samenleving bovendien de bijdragen die deze mensen hieraan kunnen leveren. Om maar te zwijgen over het veiligheidsprobleem dat het uitsluiten van mensen creëert.’

In 1994 gaf Verenigde Naties (VN) de UNHCR via een aantal resoluties officieel opdracht  om staatloosheid te voorkomen. We zijn nu twintig jaar verder en indertijd is de urgentie om staatloosheid uit te bannen meermaals door de VN benadrukt. Welke successen heeft UNHCR in deze periode weten te boeken?

‘De afgelopen tien jaar hebben vier miljoen staatlozen een nationaliteit gekregen en de laatste drie jaar hebben veertig landen zich aangesloten bij het verdrag ter beperking van staatloosheid (opgesteld in 1961, red.). Dat zijn meer aanmeldingen dan in de veertig jaar ervoor, sinds de regels zijn aangenomen.’

‘Een decennium geleden had de UNHCR informatie verzameld over het aantal staatlozen in dertig landen. Dit aantal is inmiddels gegroeid naar 78. Tijdens de Ministerial Meeting van de UNHCR in december 2011 in Genève hebben zestig landen toegezegd hun aandacht voor het staatloosheidsprobleem uit te breiden. Bovendien zijn er steeds meer naties die zich enorm inspannen om goede procedures op te stellen die moeten bepalen of iemand staatloos is, waaronder Nederland. De Nederlandse regering heeft vorige week aangekondigd hiervoor een nieuwe methode te willen ontwikkelen.’

De UNHCR is in het verleden erg kritisch geweest op de  Nederlandse overheid vanwege het ontbreken van een goede procedure voor de aanpak van staatloosheid. Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven gaat zich nu over de nieuw te ontwikkelen methode buigen. Wat kunt u hem aanraden?

‘Twee jaar geleden heeft de UNHCR onderzoek gedaan naar het in kaart brengen van staatloosheid in Nederland. In het uiteindelijke rapport liet het inderdaad weten niet blij te zijn met het Nederlandse beleid, van een goede procedure was destijds geen sprake. Gelukkig heeft het rapport een hele concrete impact gehad, want Den Haag zegt nu een nieuwe koers te willen uitzetten. De UNHCR heeft in juni een gids uitgebracht voor het opstellen van de juiste methoden, daar zullen de betrokkenen vast naar kijken. Hoe dan ook is het altijd belangrijk om dergelijke processen zo ongecompliceerd mogelijk te maken. Hopelijk wordt dat in acht genomen.’

Wie zich in staatloosheid verdiept leest vaak dat in veel landen slechts een paar kleine wetswijzigingen nodig zijn om het probleem op te lossen. Is het in sommige gevallen echt zo simpel?

‘Als niemand zich druk maakt om nationaliteitswetgeving en staatlozen een stem geeft, dan blijft het probleem in stand. Maar soms behoeft het inderdaad maar een kleine aanpassing van de wet om de kwestie op te lossen. Zowel om ervoor te zorgen dat iemand een nationaliteit krijgt, maar ook om te voorkomen dat iemand deze kwijtraakt, wat ook vaak het geval is geweest.’

‘In de jaren negentig was de wetgeving in Oost-Europese landen als Roemenië, Bulgarije en toen nog Tsjecho-Slowakije bijvoorbeeld niet op orde. Ik herinner mij het geval van een in Nederland wonende Roemeen die staatloos werd. Hij wilde graag Nederlands worden en ging naar het Roemeense consulaat om aan te geven dat hij afstand wilde doen van zijn nationaliteit. Geen probleem, kreeg hij te horen, waarna hij snel Roemeen af was. Maar op dat moment was hij nog geen Nederlander. De procedure hiervoor duurde langer, hij sprak de taal niet, kortom: er was iets waardoor hij geen Nederlands staatsburger kon worden. Uiteindelijk is dit ook niet gelukt. Op deze manier zijn naar schatting enkele honderden mensen staatloos geworden. Een kleine wetswijziging heeft er uiteindelijk voor gezorgd dat je in deze landen niet meer je nationaliteit kan opgeven zonder al in bezit te zijn van een ander paspoort.’

De wereld kent een aantal ‘bekende’ groepen staatlozen die, zoals u zojuist aangaf, al sinds jaar en dag in hetzelfde gebied wonen. Neem bijvoorbeeld de Roma in Oost-Europa of de Palestijnen in Israël. Maar er zijn ook groepen wiens situatie onderbelicht blijft. Als u een specifieke groep zou moeten noemen die meer aandacht behoeft, welke zou dat dan zijn?

‘Laat ik vooropstellen dat voor elk staatloos persoon meer attentie nodig is. Maar ik ben geneigd te kiezen voor de situatie van inheemse bevolkingsgroepen in afgelegen gebieden, vaak in ontwikkelingslanden. Overheden zijn geregeld niet op de hoogte van wat er zich in deze afgezonderde gemeenschappen afspeelt.’

‘In dergelijke gebieden wordt vaak niet aan geboorteregistratie gedaan. Dit is niet alleen logistiek lastig, maar wie midden in de jungle van de Filippijnen een zeer geïsoleerd bestaan leidt zal het ook niet als iets belangrijks ervaren. Aan geboorteregistratie is immers generaties lang niet gedaan. Maar uiteraard neemt de invloed van het moderne leven ook in dit soort gebieden toe. Op Mindanao, het op een na grootste eiland van de Filippijnen, heeft UNHCR in samenwerking met de lokale overheid een programma opgesteld waardoor volwassenen een geboorteakte konden ontvangen. Tijdens een openbare ceremonie werden deze aan de inheemsen uitgedeeld. Na in ontvangst name stonden zij te dansen, ze waren er dolblij mee. Je staat er misschien niet bij stil, maar in sommige gevallen kan het bezitten van een geboorteakte een verschil op leven en dood betekenen.’

De afgelopen decennia heeft de wereld de geboorte van een aantal nieuwe staten en democratieën gezien. Hierbij ligt het risico op de loer dat bevolkingsgroepen plots in een ander land wonen of uitgesloten worden. Wat doet de UNHCR eraan om te voorkomen dat mensen buiten de boot vallen en staatloos worden?

‘Zodra een deel van een land zich afsplitst werkt de UNHCR nauw samen met de nieuwe staat en het land waar dit ooit deel van uitmaakte. Dit doet het vanaf het moment dat de nieuwe nationaliteitswetgevingen worden opgesteld. De UNHCR onderstreept dat alle mensen die zich binnen het nieuw geschapen territorium begeven een nationaliteit krijgen. Als zij niet bij het nieuwe land willen horen, maar graag burger willen zijn van de oude staat, dan hebben zij het recht om de nationaliteit van dat land te behouden of aan te nemen. Zo heeft UNHCR bijvoorbeeld gehandeld bij het ontstaan van Zuid-Soedan. Op die manier wordt uitgesloten dat mensen door mazen van de wet vallen.’

‘Op dit gebied is ook geleerd van fouten in het verleden, zoals bij het uiteenvallen van het voormalige Joegoslavië. In lezingen haal ik vaak  de zaak Kuric aan, waarover het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2012 uitspraak deed. Toen Slovenië zich samen met Kroatië in juni 1991 als eerste afsplitste van Joegoslavië, gaf de regering de inwoners van het land opdracht om binnen zes maanden de Sloveense nationaliteit aan te vragen. Zes maanden later werden de namen van 18.000 niet-Slovenen, veelal Joegoslaven die allemaal legaal in Slovenië verbleven, uit de burgerlijke stand geschrapt. Een enorm aantal mensen, die gewoonweg niet Sloveens wilden worden, werd daardoor in een klap staatloos. Het Europees Hof oordeelde dat deze handeling in strijd was met artikel 8, het recht op respect voor privé- en familieleven, en artikel 14, het verbod van discriminatie. Daarom zorgt UNHCR ervoor dat in nationaliteitswetgeving gewaarborgd is dat dergelijke zaken niet langer voorkomen.’