Nieuwe Europese regels Bruto Nationaal Product gelden niet voor begroting Ontwikkelingssamenwerking

Wie dacht dat het ontwikkelingsbudget omhoog zou gaan nu het Bruto Nationaal Product is gestegen na de nieuwe rekenregel van de Europese Unie, komt bedrogen uit. Terwijl er aan Europa meer moest worden afgedragen wegens deze stijging, geldt voor Ontwikkelingssamenwerking gewoon nog het ‘oude’ BNP. Dat blijkt uit de cijfers van de Miljoenennota die afgelopen dinsdag openbaar werden.

De nieuwe Europese rekenregels zorgen ervoor dat het Nederlandse BNP over 2010 met 45 miljard is gestegen. De komende jaren zal het Bruto Nationaal Product zo’n 3,4 miljard hoger zijn per jaar. Het ontwikkelingsbudget zou daardoor theoretisch gezien 240 miljoen euro hoger uit kunnen vallen, maar stijgt niet mee met deze nieuwe berekening van het BNP. Eerder op deze site werd vastgesteld dat het ontwikkelingsbudget zowel in absolute cijfers als in percentages is gedaald ten opzichte van wat er vorig jaar was begroot. Waar het ontwikkelingsbudget vorig jaar nog op 0,6 % van het BNP werd vastgesteld voor 2015 en 2016, is dat nu respectievelijk 0,57 % en 0,56 % geworden.

Bij een stijgend BNP is in principe een hoger bedrag aan ODA (official development assistance) te verwachten omdat het ontwikkelingsbudget gekoppeld wordt aan het Bruto Nationaal Product. Historisch gezien werd er door Nederland minimaal 0,8 % of 0,7 % van het BNP aan Ontwikkelingssamenwerking uitgegeven. Dat percentage is door de bezuinigingsmaatregelen onder minister Ploumen en haar voorganger staatssecretaris Ben Knapen losgelaten, de koppeling echter niet. De bezuinigingen, 750 miljoen tot en met 2016 en 1 miljard in 2017, zijn namelijk zo ingericht dat ze van het ‘basisbedrag’ worden afgetrokken – en dat basisbedrag is 0,7 % van het BNP.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken corrigeert nu voor de nieuwe Europese rekenregels (in de nota aangeduid met ‘ESA correctie’), omdat het een technische bijstelling van het BNP betreft die niet gebaseerd is op de reële economische ontwikkeling. Dat laat een woordvoerder van minister Ploumen weten. Bij de berekening van het ODA-budget wordt dus in feite uitgegaan van het BNP zoals dat werd berekend vóórdat de nieuwe richtlijnen van kracht waren. De nieuwe BNP-cijfers die zijn berekend volgens de Europese regels hebben daarom uiteindelijk geen invloed op het ontwikkelingsbudget. Hierdoor loopt Ontwikkelingssamenwerking een bedrag van zo’n 240 miljoen euro mis ieder jaar dat uitgekeerd had kunnen worden wanneer er wel met de nieuwe Europese rekenregels was gewerkt (zie onder dit bericht voor een meer gedetailleerde uitleg).

De koppeling

De koppeling met het Bruto Nationaal Product blijft echter wel bestaan. Woensdag werd op deze site de vraag opgeworpen of deze los was gelaten, omdat het daar op het eerste gezicht de schijn van had. Dat is niet het geval. Wel wordt er met ‘oude’ BNP-cijfers gerekend: het ontwikkelingsbudget wordt dus niet berekend op basis van het Bruto Nationaal Product zoals dat vanaf nu met de nieuwe Europese richtlijnen van kracht is.

Laten we de BNP-correctie eruit, dan is het BNP zelfs gedaald ten opzichte van de ramingen van vorig jaar. Dan is het opeens niet meer zo gek dat het ontwikkelingsbudget daalt ten opzichte van wat er vorig jaar was begroot.

Van extra bezuinigingen bovenop de bezuinigingen die al in het regeerakkoord werden aangekondigd, is geen sprake. Bezuinigingen of meevallers zijn afhankelijk van de toekomstige ontwikkeling van het BNP, want ODA blijft gekoppeld aan de reële economische ontwikkeling, zo laat het ministerie weten.

Politiek

Nadat er dinsdagmiddag al grote vraagtekens werden geplaats bij de begroting van minister Ploumen, is de ontwikkelingssector massaal aan het rekenen geslagen. Lobbyisten hadden zodoende woensdag al dit staartje achter de begroting achterhaald. De berekening is inmiddels ook door Buitenlandse Zaken bevestigd.

Hoe deze regeling precies kon ontstaan is tot nu toe nog onbekend, maar er wordt gespeculeerd dat dit de uitkomst is geweest van de onderhandelingen eind augustus over de rijksbegroting.

Of dit nu een politiek issue wordt, is onzeker. Als de bevriende oppositie (ChristenUnie, D66 en SGP) met de cijfers hebben ingestemd, heeft de rest van de oppositie weinig slagkracht. De PvdA blijft de begroting intussen met hand en tand verdedigen en wijst erop dat er extra geld voor Ontwikkelingssamenwerking is gekomen vanwege de 570 miljoen voor het noodhulpfonds en de 375 miljoen voor de opvang van asielzoekers.

Opschonen budget of boekhoudkundige truc?

Die claim is deels terecht en deels onterecht. Onterecht, omdat er bij de 570 miljoen euro geen sprake is van extra ontwikkelingsbudget. De 570 miljoen euro voor het fonds voor slachtoffers van oorlogsgeweld en natuurrampen komt uit de EKI-reserveringen. EKI-reserveringen zijn reserveringen voor de kwijtschelding van exportkredietschulden van ontwikkelingslanden. Deze schulden komen voort uit investeringen of leveringen van Nederlandse bedrijven aan bedrijven in ontwikkelingslanden, waarvoor de Nederlandse overheid garant staat. Als de ontvangende partij niet betaalt, resulteert deze constructie in een schuld van de overheid van het ontwikkelingsland aan de Nederlandse overheid. De kwijtschelding van zo’n schuld wordt betaald uit ontwikkelingssamenwerking, een regeling die begin deze eeuw is ontstaan door een afspraak met het Ministerie van Financiën.

Aan de andere kant is die claim dat er extra geld is gecreëerd, wel terecht: de EKI-reserveringen zijn nu gestopt en mocht er onverhoopt toch geld hiervoor worden uitgetrokken, dan komt dat bovenop de begroting. De EKI-reserveringen zijn eerder onderwerp van politieke twist geweest en onderhevig aan veel kritiek. Het werd namelijk op de begroting OS gezet, terwijl er geen sprake was van daadwerkelijk ontwikkelingsgeld. Je zou kunnen stellen dat het ontwikkelingsbudget daarom is opgeschoond. Aan het einde van het jaar werd het weliswaar elders aan ontwikkelingshulp besteed, maar dat werd meestal snel gedaan. Nu is er een coherente bestemming gevonden voor deze reserveringen.

Met het extra geld voor opvang voor asielzoekers kan ook twee kanten worden geredeneerd. Aan de ene kant is dit geen geld voor minister Ploumen: het gaat rechtstreeks naar staatssecretaris Fred Teeven. Echter, opvang voor asielzoekers drukt altijd op de begroting van Ontwikkelingssamenwerking. Door de grote toestroom van asielzoekers dit jaar, 20.000, was er extra geld voor nodig. Door hier extra geld voor uit te trekken in het ontwikkelingsbudget, wordt er ‘extra’ geld gecreëerd waardoor er niet elders in de begroting extra geld hoeft te worden gezocht voor deze opvang.

Het ‘extra’ bedrag is in ieder geval eenmalig, en is geen structurele verhoging zoals het Ministerie van Defensie dat wel voor elkaar heeft gekregen. Ontwikkelingssamenwerking lijkt zo een speelbal te blijven van onderhandelingen.

Hoger percentage

Het ministerie wijst er verder op dat het percentage ODA zoals dat nu op de begroting staat, in de toekomst waarschijnlijk hoger uit zal vallen (dit is terug te lezen in de nota met de afkorting ‘p/m.’). Dit komt doordat het BIV-fonds (internationale veiligheid),  het Dutch Good Growth Fund, en andere uitgaves, nog niet ‘ODA’ble zijn, wat wil zeggen dat het nog niet valt onder de officiële regels voor wat onder ontwikkelingshulp geteld mag worden. Deze uitgaves zijn goed voor honderden miljoenen euro’s en het ministerie verwacht dat daarom in de toekomst het ODA-percentage aanzienlijk hoger zal uitvallen.

Het is daarom ook de ambitie van minister Ploumen om de regels voor wat onder ODA valt en wat niet te hervormen. Nog sterker dan voorheen legt zij daar de nadruk op in de Miljoenennota.

ODA-budget

Eén ding is een feit: de ODA-cijfers lijken met het jaar ingewikkelder te worden. Hoewel de koppeling tussen het ontwikkelingsbudget en het BNP blijft bestaan met de 0,7 % norm als basis, rijst de vraag is hoe sterk deze nog is na alle ‘ESA-correcties’ ‘p.m’s en miljardenbezuinigingen.

Voor extra verduidelijking: klik hier voor een vergelijking van de HGIS-nota’s uit 2013 en 2014 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Zie hieronder voor een overzicht van de HGIS-nota van dit jaar. In eerste instantie wordt er met het ‘nieuwe’ BNP gerekend. Verderop in de tabel wordt via de ESA-correctie het bedrag dat extra zou zijn uitgekeerd door de stijging van het BNP weer van het basisbedrag afgetrokken.

 

 

 

 

Auteur
Selma Zijlstra

Datum:
19 september 2014
Categorieën: