Europese landbouwpolitiek, Nederlandse belastingverdragen en te veel vrijhandel via de Economic Partnership Agreements (EPA’s): het zou allemaal funest zijn voor ontwikkelingslanden. Of niet? Ghana lijkt er in elk geval weinig last van te hebben. Dat blijkt uit een studie van IOB naar Nederlandse beleidsterreinen behalve hulp die effect kunnen hebben op de ontwikkeling van Ghana. Er is één belangrijke uitzondering: het Europese migratiebeleid. Dat kost iedere Ghanees liefst 3,50 Amerikaanse dollar per jaar.

Geven met de ene hand en nemen met de andere. Oftewel, het heeft geen zin ontwikkelingshulp te geven wanneer andere departementen van beleid, zoals handel, klimaatpolitiek, belastingverdragen of migratiepolitiek, niet in orde zijn. Dat is de gedachte achter beleidscoherentie en daarom zijn donoren steeds meer aandacht gaan geven aan beleid op andere terreinen dan hulp dat negatief kan uitpakken voor ontwikkelingslanden. Minister Ploumen van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking noemde zichzelf zelfs de ‘eerste minister van coherentie’.  En ngo’s wijzen graag op Nederlands beleid dat negatief uit zou kunnen pakken voor ontwikkelingslanden. Door Nederlandse belastingverdragen lopen ontwikkelingslanden bijvoorbeeld inkomsten mis, door Europese importtarieven worden prijzen op de wereldmarkt verstoord waardoor boeren uit ontwikkelingslanden moeilijk kunnen concurreren, en de Economic Partnership Agreements zouden slecht zijn voor ontwikkeling.

Het onthullende IOB rapport Autonomy, partnership and beyond – A counterfactual analysis of policy coherence for Ghana maakt nu korte metten met een aantal van dit soort vooronderstellingen. Nederlandse belastingverdragen funest voor ontwikkelingslanden? Integendeel. Voor Ghana blijkt het verdrag met Nederland juist gunstig voor buitenlandse investeringen. Het is waar dat Ghana inkomsten misloopt, jaarlijks 10 miljoen dollar. Maar Ghana haalt sowieso al weinig belasting op, en de  nadelen wegen niet op tegen de voordelen van de gestegen investeringen. De effecten zijn gering, maar het inkomen gaat er toch met 0,13 % op vooruit en ook het aantal armen vermindert iets. ‘We moeten het vooronderstelde idee dat de misgelopen belastinginkomsten de Ghanese regering veel schade berokkent herzien’, vindt IOB.

De IOB-studie bekeek in hoeverre incoherente donorpolitiek effect had op Ghana. Voor de studie werd het effect van Nederlandse ontwikkelingshulp onderzocht tussen 2006 en 2011, evenals andere beleidsterreinen zoals belastingverdragen, handelspolitiek en migratiepolitiek. De IOB deed voorspellingen over wat er in Ghana zou gebeuren met behulp van econometrische simulaties voor verschillende politieke scenario’s, samen met onderzoekers van het Centre for World Food Studies van de Vrije Universiteit van Amsterdam (SOW-VU). Het rapport is vrij bijzonder omdat empirische studies naar het effect van beleidscoherentie schaars zijn en een dergelijke oefening voor Nederlandse beleidscoherentie nog niet eerder is gedaan.

Landbouwpolitiek

Niet alleen de negatieve effecten van belastingverdragen vallen mee. Opmerkelijk is ook dat Ghana weinig last heeft van Europese landbouwpolitiek. Hoewel Europa zijn directe exportsubsidies heeft afgeschaft, geeft het nog wel inkomenssteun aan Europese boeren. Daarnaast hanteert de EU importtarieven. Door de inkomenssteun en importtarieven kan de Europese Unie de wereldmarktprijs verstoren en dat zou negatieve impact kunnen hebben op Ghanese boeren.

Uit een gesimuleerde situatie waarbij de Europese Unie haar importtarieven verlaagde (voor inkomenssteun werden geen berekeningen gemaakt) blijkt dat de veranderende prijzen op de wereldmarkt weinig effect hebben op Ghanese producenten. Die trekken zich weinig aan van wat er op de wereldmarkt gebeurt. Wel zou het inkomen er een heel klein beetje op achteruit gaan wanneer Europa haar importtarieven zou verlagen. Dit komt door hogere prijzen voor consumenten.

Het rapport waarschuwt echter dat Ghana een importeur is van meel en rijst, en daardoor niet met Europese producenten concurreert. Het plaatje zou er heel anders uit kunnen zien wanneer Ghana een graan-exporterend land was geweest en wel last zou kunnen hebben van Europese importtarieven. Toch zijn de resultaten in lijn met andere empirische studies die onderzoek deden naar de effecten van de Europese landbouwpolitiek. Ook die vonden zeer kleine effecten voor ontwikkelingslanden. Bijkomend voordeel voor Ghana is wel dat het land nog steeds tariefvrije toegang heeft tot de EU, en dus heeft Ghana geen last van hoge importtarieven in Europa.

Economic Partnership Agreements

Het andere handelsinstrument van de Europese Unie, de Economic Partnership Agreements (EPA’s), ligt ook zwaar onder vuur. Met een EPA zou Ghana zijn tariefvrije toegang tot de Europese markt behouden, maar tegelijkertijd meer importen uit de EU toelaten. Door de toegenomen importen uit de Europese Unie zou Ghana niet meer kunnen concurreren en dat is een van de redenen waarom er veel kritiek is op de EPA’s.

Ghana heeft begin deze maand een EPA getekend. IOB simuleerde een scenario waarbij Ghana al in 2006 een EPA zou hebben getekend. De economie zou er volgens IOB  0,2 % van het BNP op vooruitgaan. Dit komt door goedkopere productiekosten en een stijgende consumentenvraag vanwege de goedkopere producten vanuit de Europese Unie. Die voordelen wegen op tegen de nadelen, namelijk een verminderde tariefopbrengst. De armoede zou dalen van 22,3 % naar 22,2 %. Wel zijn de effecten voor de verschillende regio’s verschillend: het zuiden van het land heeft meer last van de negatieve effecten en in de armste regio’s stijgt de armoede. Of er ook lokale producenten weg zouden worden geconcurreerd, wordt echter niet berekend.

Zou Ghana helemaal niet aan de EPA-onderhandelingen meedoen, dan zijn de scenario’s nogal droevig. Het land zou te maken krijgen met hoge importtarieven en investeringen zouden met 10 % dalen. Het inkomen gaat er met 2,9 % op achteruit en de armoede stijgt van 22,3% naar 22,9 %. De armste regio’s worden het hardst geraakt.

Hoewel het eerste scenario op het eerste gezicht niet slecht lijkt, blijken beide scenario’s niet gunstig te zijn voor de armsten in Ghana. ‘Er is dus een duidelijk gevaar voor incoherentie tussen beleid en ontwikkeling’, zegt IOB. IOB adviseert dan ook om meer uitzonderingen te maken zodat Ghana een langere transitieperiode kan genieten. De zojuist beklonken EPA met ECOWAS, de unie van West Afrikaanse staten, is volgens de IOB een ‘stap in de goede richting’.

Migratiepolitiek

Tot zover is er dus weinig mis met wat Nederland doet op het gebied van beleidscoherentie. Maar er is één grote uitzondering over een thema waar we minder over horen in relatie tot ontwikkelingsbeleid: de Europese, en daarmee ook de Nederlandse, migratiepolitiek. Hoogopgeleide Ghanezen die naar het buitenland vertrekken zorgen voor een ‘brain-drain’ die tot diep in ’s lands portemonnee gevoeld wordt: iedere geëmigreerde hoogopgeleide migrant kost Ghana 12,000 dollar. Weliswaar sturen deze migranten geld naar huis, maar dat is slechts 4,000 dollar: de kosten zijn dus drie keer zo hoog. Dit komt neer op een verlies van 3,5 dollar per Ghanees. Vooral artsen en verpleegkundigen verlaten het land. Het onderwijs dat zij in Ghana hebben genoten is voor hun thuisland dus weggegooid geld. ‘De EU profiteert van deze uiterst productieve mensen zonder de rekening voor hun onderwijs te betalen’, concludeert IOB.

Daarentegen zouden Ghanezen er wél van profiteren als laaggeschoolde arbeiders zonder problemen de Europese Unie binnen zouden mogen. Dat kan dan weer niet. Het selectief verwelkomen van hoogopgeleide arbeiders en het weren van laagopgeleide mensen, is daarmee dus een typisch voorbeeld van incoherent beleid.

Ontwikkelingshulp

Tot slot ontwikkelingshulp. Daar is het plaatje erg rooskleurig. De Nederlandse hulp had een positieve impact op de Ghanese economie. Zou de Nederlandse hulp er niet zijn geweest, dan was het een stuk slechter gegaan met de onderwijs- en gezondheidssector en zou het inkomen per hoofd van de bevolking er 1,6 % op achteruit zijn gegaan. Ook de armoede zou zijn gestegen. Hulp helpt dus, en daarbij was de hulp ook nog eens in lijn met de eigen ontwikkelingsprioriteiten van Ghana.

IOB concludeert: ‘De pilot maakt duidelijk dat simulaties met behulp van een algemeen evenwichtsmodel een nuttig hulpmiddel kunnen zijn bij het opsporen van mogelijke effecten van Nederlands en Europees beleid voor ontwikkelingslanden. De uitkomsten voor Ghana zijn relatief beperkt. Dat betekent dat men geen overspannen verwachtingen mag hebben van een meer op coherentie gericht beleid. Voor een land als Ghana is de ontwikkelingshulp zelf nog steeds een van de belangrijkste instrumenten voor armoedebestrijding.’