Wat wordt de waardige opvolger voor ODA?

Nog niet zo lang geleden vond er een hoorzitting plaats in de Tweede Kamer over de toekomst van de ODA definitie. Niets onbeduidends aan. Daarom des te verwonderlijker dat er een luttele drie en een halve Kamerlid bij de Hoorzitting aanwezig was. Eddie Krooneman, politiek adviseur bij Woord en Daad, hoopt en verwacht dat er meer Kamerleden bij het Algemeen Overleg van aanstaande woensdag zullen zijn. Zij kunnen zich verheugen op een stevig debat met de Minister zelf.

Centraal tijdens het AO staat het rapport ‘Naar een nieuwe definitie van ontwikkelingssamenwerking – Beschouwingen over ODA’ van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO). ODA, oftewel Official Development Assistance. Vele jaren de gangbare norm om bestedingen voor ontwikkelingssamenwerking te meten en de inspanning van donorlanden te vergelijken. Inmiddels, zo constateert het IBO rapport, sluit deze definitie van officieel erkende ontwikkelingssamenwerking niet meer aan bij de praktijk van ontwikkelingssamenwerking en de behoeftes van ontwikkelingslanden. Wat dan wel? Daarover is nogal wat te doen. Gelukkig maar, want het gáát ergens over.

Jan Tinbergen

Om beter te begrijpen waar het over gaat, even een korte reis door de geschiedenis van ODA. Begin zestiger jaren richt de OESO een speciale tak op die zich moet bezighouden met ontwikkelingssamenwerking: de Development Assistance Committee (DAC). Ten grondslag aan de oprichting lag volgens sommige bronnen de wens van onder meer de VS voor een meer evenredige verdeling van de bijdrage voor armoedebestrijding. Niet geheel onlogisch, aangezien de VS toentertijd verantwoordelijk was voor zo’n 40% van de totale hulp aan ontwikkelingslanden. In 1967 publiceert de DAC voor het eerst gegevens over de totale officiële bijdrage van landen als percentage van het nationaal inkomen.

Niet lang daarna stelt DAC de definitie van Official Development Assistance op. ODA is een feit. De doelstelling om 0,7% van het BNP te besteden aan officiële ontwikkelingshulp lijkt een wat uit de lucht gegrepen percentage, maar werd toentertijd gebaseerd op een aanbeveling van de Nederlandse econoom en Nobelprijs winnaar Jan Tinbergen. Hij poogde een inschatting te maken van de kapitaalinstroom die ontwikkelingslanden nodig zouden hebben om de gewenste groei te realiseren – en kwam uit op 0,75%.

Gebeten hond

Jarenlang heeft de norm prima gefunctioneerd, maar gaandeweg werd ODA de gebeten hond. De Telegraaf constateert simpelweg dat het kabinet de ‘internationale norm, die voorschrijft dat rijke landen 0,7 procent van hun BBP aan hulp uitgeven, aan het begin van deze periode al heeft losgelaten’. De ODA definitie voldoet niet meer, zo klinkt het ook instemmend vanuit het Kabinet. De redenering is dat de tijd sinds de jaren ‘70 niet heeft stilgestaan. Ontwikkelingssamenwerking is onderdeel geworden van een ‘bredere en complexere mondiale agenda’. Ongelijkheid binnen landen, het grensoverschrijdende karakter van veiligheidsvraagstukken en de opkomst van allerlei innovatieve vormen van ontwikkelingssamenwerking zijn slechts een paar voorbeelden van zaken die om een nieuwe aanpak vragen.

Het is gezien de veranderde globale context niet verwonderlijk dat er breed draagvlak is voor een nieuwe internationale definitie van ontwikkelingssamenwerking. Hoe die definitie eruit zou moeten zien, daar gaat het om.

Vijf ideeën voor een nieuwe ODA definitie

Om de Nederlandse discussie daarover naar een hoger plan te tillen, beschrijft het IBO rapport vijf varianten van wat dan wel. Het ene scenario is wat ambitieuzer dan de andere.

  • De eerste variant houdt het bij de suggestie om nog eens met de stofkam door de DAC landenlijst te gaan. ODA voor de allerarmsten.
  • De tweede variant beoogt recht te doen aan de verschillen tussen landen. ODA voor de lage inkomenslanden, maar voor midden inkomenslanden kan vrijelijk gezocht worden naar nieuwe, innovatieve vormen van ontwikkelingssamenwerking.
  • Dan is er het scenario van verbeterde registratie van alle bijdragen die op een of andere wijze beogen de ontwikkeling van landen te stimuleren. Kunnen ODA bijdragen zijn, maar ook andere geldstromen.
  • Bij de vierde variant gaat het om het resultaat van de donorinspanning en de behoefte van de ontvanger. Dat is meteen ook de kracht van deze variant. Zwak is wel dat een duidelijk kader mist waardoor het vergelijken van donorinspanning ingewikkeld wordt.
  • Variant vijf is verreweg de meest ambitieuze. In deze variant gaat het erom dat ontwikkelingssamenwerking binnen het kader van de bredere Internationale Publieke Goederen  (IPG’s) wordt bezien. Schone lucht is een voorbeeld van zo’n publiek goed, maar ook een veilige omgeving voor ieder individu. In deze laatste variant gaat het erom oog te hebben voor de samenhang van allerlei vormen van grensoverschrijdende problematiek. Coherentie dus, daar waar het Nederlandse beleid ook effect heeft op situaties en personen buiten de eigen landsgrenzen.

 

In haar reactie op het IBO rapport, geeft Ploumen aan dat ze op de korte termijn wil gaan voor modernisering van de ODA definitie. De minister onderschrijft de aanbevelingen voor beperking van instrumenten, differentiatie tussen landen en beperking van de landenlijst. Ook de resultaatfocus kan op sympathie van de Ploumen rekenen, en er moet een mechanisme blijven om donorinspanning te kunnen vergelijken. Op de middellange termijn wil Ploumen inzetten op verbreding naar een agenda waar de Internatonale Publieke Goederen deel van uitmaken. ODA, en daarmee armoedebestrijding en inclusieve groei, is integraal onderdeel van wat we op tal van terreinen als internationale gemeenschap gezamenlijk willen bereiken. Een prima voornemen, maar wel merkwaardig dat ze dit op de middellange baan schuift.

Nog geen heldere keuzes

Uit de Kabinetsreactie op het IBO rapport valt op dat de minister op dit moment nog geen duidelijke keuzes maakt. Aan de ene kant lijkt ze in te zetten op modernisering van de definitie, waarbij er min of meer twee sporen te onderscheiden zijn: een voor lage inkomenslanden en een voor midden inkomenslanden. Voor lage inkomenslanden wil ze een minimale verplichting van zuivere ODA. 0,25% wordt genoemd (Joost mag weten waar dit percentage op gebaseerd is). Voor midden-inkomenslanden streeft ze naar verbreding.

Aan de andere kant legt Ploumen veel nadruk op de IPG’s. Een vraag die open blijft, is of de minister de ambitie heeft om haar ideeën over de financiering van de IPG’s in te brengen in de inhoudelijke discussies over de Post-2015 agenda. Wil ze dat doen, dan moet ze deze variant juist niet op de middellange baan schuiven. De nu lopende discussie over een Post-2015 agenda biedt kansen, maar is wel eenmalig!

De handschoen oppakken

De kracht van de variant van verbreding naar IPG’s hangt in belangrijke mate af van de vraag welke financiële bijdrage donoren bereid zijn te leveren. Daarbij is het goed om te beseffen dat de vlag ODA niet helemaal de lading meer dekt als de IPG’s eronder komen te vallen. Tenzij natuurlijk de uitgaven aan IPG’s als klimaat en veiligheid, voor zover ze onder de definitie vallen, beperkt worden tot die uitgaven die in ontwikkelingslanden gedaan worden. Er is dus een reële dreiging dat deze ambitieuze variant  alleen maar tot verdere verdringing van traditionele ODA bestedingen leidt. Dat is de facto wat Nederland op dit moment al op eigen houtje doet met klimaatfinanciering. In Kopenhagen was in 2009 afgesproken dat klimaatgeld additioneel aan ODA moest zijn. Nederland heeft er in het huidige regeerakkoord voor gekozen het onder ODA te plaatsen: het koekoeksjong, om met de woorden van D66 Kamerlid Sjoerdsma te spreken.

Ondanks deze reële dreiging is de IPG variant wel een heel fundamentele, vernieuwende en toekomstbestendige. De nieuwe definitie van ontwikkelingssamenwerking zou bovendien nog meer recht doen aan de veranderde globale context, als naast overheden ook andere, bijvoorbeeld private, partijen kunnen bijdragen aan de financiering ervan. Ook is het van belang dat de mate van coherentie van het beleid gemeten wordt, zodat de relatieve bijdrage van ODA ten opzichte van het totale buitenlandbeleid meer inzichtelijk wordt. Als Ploumen hier vorm en inhoud aan wil geven, moet ze de handschoen oppakken en het momentum van de Post-2015 discussie uitkopen. Het zou mooi zijn als de Minister hierover wat concrete uitspraken zou doen aankomende woensdag.

Momentum

De Hoorzitting van 19 mei was een verkennende gedachtewisseling. Waar hebben we het precies over? Het belang van coördinatie van hulp werd genoemd, en het probleem van ongelijkheid binnen landen. Het gevaar van freeriders. Professor Van Reisen was niet de enige die benadrukte dat de hoofddoelstelling armoedebestrijding moet blijven. Volgens Professor Van Tulder gaat het om netto impact. De norm an sich is niet heilig, maar helder inzicht in effectiviteit wel, aldus Lankhorst van  The Hague Institute for Global Justice. Het belang van een coherente internationale agenda werd genoemd. Voormalig Cordaid- directeur Grotenhuis betoogde dat ‘oude’ ODA veel goeds heeft gedaan. Dat mogen we niet vergeten. En Paul Engel van ECDPM miste urgentie in de reactie van Ploumen. Al met al genoeg food for thought.

Aanstaande woensdag het Algemeen Overleg. De Kamer kan de gelegenheid te baat nemen om uitvoerig stil te staan bij de toekomst van de ODA definitie. En daarmee de toekomstige financiering van internationale solidariteit. Het proces van vernieuwing is al lange tijd gaande. Wil Nederland nog een inhoudelijke bijdrage leveren aan de internationale discussies, dan is dit een moment om de degens te kruisen. De Minister zou de trein eens missen.

Auteur
Eddie Krooneman

Datum:
06 juni 2014
Categorieën: