Het spant erom binnen ECOWAS, de unie van West-Afrikaanse staten. Komt er nu wel of geen European Partnership Agreement? Begin dit jaar leek de unie af te stevenen op een akkoord, maar inmiddels staat het weer stil. Kick Hommes neemt de positie van Senegal onder de loep binnen dit politieke spel. Senegal is een laag-inkomensland, en toch strijdt het vóór een EPA. Wat zit daarachter?

Slechts vier maanden had de Senegalese president Macky Sall begin 2014 nodig om een jarenlange impasse te doorbreken. Werd hij op 25 oktober 2013 gekozen tot voorzitter van het Afrikaanse onderhandelingsteam, op 29 januari 2014 stevende de West-Afrikaanse handelsunie ECOWAS af op een hernieuwd handelsakkoord met de Europese Unie. Een opmerkelijk succes, zeker omdat de onderhandelingen al tien jaar op slot zaten.

Maar ook om een andere reden was de doorbraak in de onderhandelingen bijzonder. Senegal, het land dat zich lange tijd als felle tegenstander van een vrijhandelsakkoord had gepositioneerd, wierp zich op als een van de belangrijkste voorstanders van de overeenkomst. ‘Wij moeten president Macky Sall danken voor zijn leiderschap, competentie en vasthoudendheid in de onderhandelingen’, zei Kadré Désiré Ouédraogo, voorzitter van ECOWAS.

De overgang van Senegal van fervent tegenstander tot voorvechter van een EPA-akkoord duurde slechts vijf jaar. In 2008 demonstreerde toenmalig president Abdoulaye Wade op een gure winterdag in Brussel nog tegen een EPA, in februari 2014 was het land de initiator van een nieuw akkoord.  De vraag is hoe dat kan. Daar zijn een aantal mogelijke antwoorden op te geven, maar dat kan niet zonder overzicht van de Europese handelsakkoorden met de landen in West-Afrika.

EPA’s in West-Afrika

De EPA’s, hoe zat het ook alweer? Economische Partnerschapsakkoorden zijn vrijhandelsakkoorden die Europa wil afsluiten met de ACS-landen (landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan).  Deze akkoorden leidden tot vrij verkeer van goederen die zonder invoerheffingen het land in gevoerd kunnen worden. Van Afrika naar Europa, maar ook andersom.

De ACP-landen, en zo ook de 15 landen van de West-Afrikaanse handelsunie ECOWAS, reageerden jarenlang verdeeld op het plan van de Europese Unie. Veel landen, waaronder Senegal, zijn laagontwikkelde landen (LCD’s). Zij zijn door hun status sowieso vrijgesteld van invoerheffingen, maar kunnen weggeconcurreerd worden als Europese goederen vrijelijk hun land binnenkomen. Deze landen hebben dus geen baat bij een EPA-akkoord.

Aan de andere kant zijn er landen als Ghana en Ivoorkust. Dit zijn middeninkomenslanden en zij hebben dus wél wat te verliezen zonder EPA. Zij sloten daarom in 2007 interim-EPA’s af met Europa. Hierdoor verbonden zij zich aan een contract, waarbij ze goedkoop naar Europa konden exporteren. Maar ratificeren deden ze het contract niet. Er zat echter wel een deadline aan vast. De Europese Unie wil nieuwe handelscontracten afsluiten, en zegt dat vanaf oktober 2014 de preferentiële markttoegang niet meer geldt. Reden genoeg voor deze landen om enigszins ongerust te worden en na te denken over een hernieuwd contract. Ivoorkust en Ghana kunnen volgens schattingen wel zeventig miljoen euro verliezen als ze de markttoegang verliezen.

Senegal springt in. Sinds 1975 kent West-Afrika de handelsunie ECOWAS. Bedoeld voor regionale integratie, maar ook om internationaal een sterkere handelspositie te creëren.  ECOWAS wil als handelsunie een akkoord met Europa sluiten, en Senegal vreest dat individuele overeenkomsten van Ghana en Ivoorkust niet wenselijk zijn voor het regionale proces. Maar waarom is de regionale integratie voor Senegal zo belangrijk?

De trots van het verleden.

Als duidelijk wordt dat in oktober 2013 in Dakar een speciale vergadering tussen regeringsleiders over de EU-onderhandelingen is gepland, besluit het ‘Forum Sociale’ van Senegal een maand eerder te vergaderen. Het forum, waarin instanties uit het bedrijfsleven de politiek adviseren, vraagt na afloop om een sterke positie van Senegal in de onderhandelingen met de EU. Sterker nog, ze menen dat Senegal zichzelf opnieuw van de ‘rôle de leader’ binnen ECOWAS moet verzekeren. Alleen het leiderschap van Senegal kan West-Afrika naar een handelsakkoord leiden.

De uitkomst van de top brengt tevredenheid. De Senegalese president Macky Sall wordt verkozen tot voorzitter van het West-Afrikaanse onderhandelingsteam. ‘Een goede stap’, zegt Mame Bou Diop van UNACOIS, een organisatie die opkomt voor de belangen van Senegalese handelaren, in november. ‘Onze president is eenvoudiger te benaderen. Zo kunnen wij als Senegalese organisaties ook onze ideeën inbrengen.’

Maar ook om een andere reden is dit voorzitterschap van belang. Binnen West-Afrika staat Senegal bekend als vooruitstrevend en progressief in regionale politiek. Niet alleen omdat in Dakar meer faciliteiten als hotels en conferentiecentra aanwezig zijn dan in andere landen, maar ook omdat het land een geschiedenis heeft in het politieke klimaat van West-Afrika. In de jaren ’50 deed toenmalige president, filosoof en dichter Léopold Sédar Senghor al een poging tot een West-Afrikaanse federatie, en het was in Dakar dat de ECOWAS op 28 mei 1975 officieel leven werd ingeblazen.  ‘Er was ooit een gezegde over de Senegalese politiek in ECOWAS die aangeeft hoe Senegal gezien wordt, zegt Diop: ‘zet vier onderhandelaars aan tafel, en je kan precies uittekenen wie het zijn. Het is één Nigeriaan, en drie Senegalezen.’

De hang naar een idee van leiderschap is diepgeworteld in Senegal. Als vierde economie van West-Afrika is het een belangrijke speler, maar valt het in het niet bij de grootste economieën van Ivoorkust en Nigeria. Vandaar dat alleen op politiek gebied stappen ondernomen kunnen worden, zegt Cheikh Tidiane Dieye, directeur van de ontwikkelingsorganisatie ENDA en in de EPA-onderhandelingen een van de meest belangrijke adviseurs van Macky Sall. Met een resultaat tijdens de gesprekken kan Senegal laten zien dat ze nog steeds in staat zijn de regionale politiek te beïnvloeden. ‘Zij hebben hun handen, wij hebben de ideeën.’

Met die ideeën probeert Senegal binnen West-Afrika politieke beslissingen te beïnvloeden. De EPA-onderhandelingen waren daarbij een speerpunt. Tidiane Dieye: ‘Een positief resultaat daarbij kan leiden tot iets waar wij erg voor staan: regionale integratie.’

De wens voor regionale integratie

Voor Senegal zelf is een akkoord met de Europese Unie over handelsvoorwaarden namelijk niet van het allergrootste belang. Uit onderzoek van het Consortium voor Economisch en Sociaal Onderzoek (CRES) van ECOWAS blijkt zelfs dat in West-Afrika Senegal een van de grootste verliezers van een akkoord gaat zijn. Jaarlijks zal het land naar verwachting ongeveer drie procent groei verliezen.

Dat het land toch inzet op een snel akkoord met de Europese Unie wordt dan ook ingegeven door andere motieven, zegt Tidiane Dieye. Hij houdt voor dat de handelsfederatie ECOWAS de toekomst voor West-Afrika is. Daar moet alles voor wijken, zelfs als dat ten koste gaat van de eigen economie. Uit onderzoek blijkt namelijk dat van ECOWAS Senegal het meest verliest als een EPA wordt afgesloten. ‘ECOWAS is goed voor een jaarlijkse omzet van 120 miljard euro. De economie stijgt met gemiddeld zeven procent. De positie van ECOWAS in de wereldeconomie is nog zo klein, dat versteviging van de regionale markt goed is om daarna verder te groeien.’

Door eerdere, individuele akkoorden van de Europese Unie met landen in West-Afrika kwam ECOWAS onder druk te staan. Ghana en Ivoorkust leken af te stevenen op een ratificatie van  zelfstandige EPA met de Europese Unie, om zo hun preferentiële markttoegang niet te verliezen. Jarenlange onderhandelingen en langzame stappen voorwaarts konden in één keer teniet gedaan worden, zei Dieye in november. ‘Als Ghana of Ivoorkust ratificeren, slaat dat een gat in ECOWAS. Producten kunnen vanuit Europa via een van die landen goedkoop de rest van West-Afrika in. Dat zou een doodsteek zijn voor onze handelsunie.’

Vandaar dat Senegal aandrong op een gemeenschappelijk akkoord. ‘Dit akkoord redt de regionale integratie’, stelde Tidiane Dieye eind februari in de economiekrant Seneplus. ‘De kosten van het uiteenvallen van ECOWAS zouden veel groter zijn dan de kosten van een EPA.’

Geen akkoord

Ondanks het snelle resultaat voor Macky Sall en zijn team lijkt het toch nog een tijd te duren voordat een EPA-akkoord daadwerkelijk gesloten wordt. Met name Nigeria en Ivoorkust voorzien veel problemen bij de implementatie van het akkoord. Het openstellen van de markten is een heikel punt, omdat de vrees leeft dat Europese producten de lokale markten gaan overnemen. De grootste economie van ECOWAS vreest in de komende jaren veel inkomsten te verliezen. Tevens wil het land eerst zelf de industrie op orde krijgen, alvorens een akkoord te sluiten. Een extra periode van twee maanden is nu genomen, om ‘technische details’ nader uit te werken, zo liet ECOWAS-voorzitter Ouédraogo eind maart weten.

Een speciale commissie bestaande uit afgevaardigden van Nigeria, Senegal, Ghana en Ivoorkust is samengesteld om tot een oplossing te komen. De commissie zou eind mei met nieuwe resultaten komen, maar de verwachting is dat meer tijd nodig is om landen te overtuigen. Nigeria blijft flinke weerstand bieden.

Met het sluiten van een EPA zouden alle landen volledige toegang krijgen tot de Europese markt. Hiervoor opent ECOWAS gedurende een periode van twintig jaar 75 procent van haar markten. Voor Europa betekent dit een ontsluiting van driehonderd miljoen mensen. Om de Afrikaanse landen te compenseren betaalt de EU 6,5 miljard euro aan aanpassingskosten.

Is de Senegalese president Macky Sall dan te snel geweest met het sluiten van een EPA? Vast staat volgens Minister van buitenlandse handel Cheikh Saadbouh Seck echter wel dat in andere landen de kennis over ECOWAS slechts bij weinig mensen voorhanden is. ‘Er is geen organisatie die uitlegt wat ECOWAS kan doen voor West-Afrika. Zolang dat besef er is, wordt het moeilijk om landen te overtuigen.’

‘De bezwaren zijn ook te begrijpen’, zegt Saadbouh Seck. Hij ziet dat ondanks economische groei de regionale ontwikkeling van ECOWAS niet uitnodigt tot snelle integratie. Binnen de handelszone bestaan  zeven verschillende munteenheden en is de infrastructuur ver onder de maat. Zo werkt in Senegal de spoorlijn niet. In het belangrijkste station van Dakar is een toeristenmarkt gevestigd.  ‘Het is daarom niet zo vreemd dat de landen eerst naar zichzelf gaan kijken.’

Het is de taak van Senegal om andere landen te overtuigen, zegt Tidiane Dieye. Het land dat zich voortrekker noemt, moet zich blijven inzetten voor een gemeenschappelijke regionale politiek. ‘We offeren zelf iets op, omdat wij Ghana, Ivoorkust en Nigeria binnen ECOWAS willen houden. Senegal moet er alles aan doen om dat besef te laten doordringen.’

Dit artikel kwam tot stand binnen het Beyond Your World programma van Lokaalmondiaal.