De officiële ontwikkelingshulp gaat op de schop. Nederland wil in de ‘modernisering’ van de ODA een voortrekkersrol spelen, maar uit het overleg van woensdag 11 juni blijkt dat we er zelf nog niet helemaal uit zijn hoe het er dan uit moet komen te zien. Minister Ploumen wil opties openhouden en de Kamerleden van de commissie struikelen over de aloude tweedeling tussen voorstanders van ontwikkelingssamenwerking en zij die er het liefst zo weinig mogelijk geld aan willen geven.

De Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking (DAC) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) is een club van 22 ontwikkelde landen die de Official Development Assistance (ODA) definieert, waarmee wordt afgebakend wat als officiële ontwikkelingshulp telt. Sinds de jaren ‘70 is deze definitie niet meer aangepast. Nederland zwengelde zelf onder oud-staatssecretaris Ben Knapen de discussie over herdefiniëring van de ODA aan.Het moment dat hiervoor gekozen is, is op zijn zachtst gezegd opmerkelijk, nu steeds minder landen de 0,7% halen. Wie heeft er nu precies baat bij deze veranderingen en wat zijn de risico’s van het openen van dit debat in tijden van crises en bezuinigingen?

Woensdag bogen de leden van de commissie handel en ontwikkelingssamenwerking zich over het IBO (interdepartementaal beleidsonderzoek): ‘Naar een nieuwe definitie van ontwikkelingssamenwerking.’ Ze noemen de voorgestelde modernisering inderdaad hard nodig en de huidige ODA in de woorden van Ingrid de Caluwé (VVD) zelfs ‘sterk verouderd.’

De beleidsbrief van Ploumen over dit onderzoek gaf echter nog weinig uitsluitsel over Nederlandse inzet voor de invulling van de nieuwe ODA. Minister Ploumen werd verweten geen echte keuzes gemaakt te hebben. Ploumen verweert zich: ‘We staan aan het begin van het proces om de Nederlandse inzet te bepalen en af te bakenen en doen bewust nog geen concrete voorstellen. Het is een internationale discussie, we moeten niet te snel willen.’

Wat wel, wat niet?

De huidige ODA-definitie knelt onder andere doordat niet alle ontwikkelingsgerelateerde doelen en beleidsinstrumenten  binnen die definitie passen.Tegenwoordig worden er steeds meer doelen aan ontwikkelingssamenwerking gekoppeld, bijvoorbeeld Internationale Publieke Goederen (IPG’s) als klimaat, migratie en veiligheid. Op de langere termijn wil Ploumen naar een internationaal integraal kader van mondiale doelen waar ODA een onderdeel van is. Maar gaat dit niet te koste van de traditionele ODA voor ontwikkelingssamenwerking?

Volgens de huidige definitie is ‘economische ontwikkeling en welvaart/welzijn’ het doel van ontwikkelingssamenwerking. Instrumenten als garanties en verzekeringen passen hier volgens Ploumen ten onrechte niet in.

Daarnaast tellen kosten aan buitenlandse studenten en de opvang van vluchtelingen in het donorland nu wél mee, terwijl dit niet per se bijdraagt aan de economische groei van ontwikkelingslanden. Wat moet er nu wel, en wat moet er nu niet onder ODA komen te vallen?

Verwatering ODA

De Caluwé (VVD) stelt: ‘ODA is sterk verouderd en heeft geen toegevoegde waarde meer. Het loslaten van de ODA criteria is niet realistisch, daarom willen we ze zo breed mogelijk stellen. Als je als militair schoolboeken komt brengen is het niet ODAble, maar in burger ineens wel. Garanties en verzekeringen, militaire middelen, leningen mogen van mij allemaal onder ODA.’

Die houding van de VVD roept weerstand op. Bram Van Ojik (GroenLinks): ‘Moderniseren klinkt altijd als iets positiefs, als verbetering. Nu lijkt het af en toe newspeak voor bezuinigingen. Ingrid de Caluwé wil de criteria zo oprekken dat je er geen last meer van hebt. Straks valt er zoveel onder ODA dat je inderdaad geen last meer van ontwikkelingssamenwerking hebt.’

Sjoerd Sjoerdsma (D66) vult aan: ‘ODA is bedoeld voor armoedebestrijding in ontwikkelingslanden. Toch zijn er genoeg zaken die er nu er nu onder vallen of dreigen te vallen die daar helemaal niet aan voldoen, als de eerstejaarsopvang van asielzoekers, buitenlandse studenten, kwijtschelding van schulden.’ Agnes Mulder (CDA) vind het echter geen probleem vinden als dat soort zaken onder ODA blijft vallen: ‘Dat hangt namelijk allemaal samen.’

Roelof van Laar (PvdA): ‘Je ziet dat in andere landen ODA wordt gebruikt om oude machines met leningen in Afrika te dumpen. Dit soort vervuiling moeten we tegengaan. We moeten arme landen niet volpompen met goedkope leningen, dit is verwatering van de ODA.’

Ploumen geeft aan dat het lastig is om een eenduidig antwoord te geven op wat er nu wel en wat er nu niet bij ODA hoort. ‘Het dilemma wat Van Laar schetst zal ook internationaal spelen. Waar sommigen deze modernisering hebben ingezet, zullen anderen die motieven niet per se delen. Internationaal gezien wil men bijvoorbeeld de eerstejaarsopvang van vluchtelingen niet uit de ODA halen. Het is zaak behoedzaam te opereren, want het is jammer als we hierdoor middelen uitsluiten. Het wordt balanceren. Dat is niet zonder risico’s, maar biedt ook veel kansen.’

Coherentie

Ook over de mate waarin andere beleidsterreinen in lijn zijn met ontwikkelingsdoelstellingen worden vragen gesteld door Van Laar (PvdA): ‘Welke mogelijkheden ziet minister om beleidsscoherentie mee te wegen in ODA definitie?’

Ploumen: ‘Beleidscoherentie is ontzettend complex om volledig in kaart te brengen, maar ik zal dit straks in de internationale onderhandelingen op tafel leggen. We moeten proberen om de verwevenheid van interventies in de resultaten zichtbaar te maken.’

Militaire uitgaven uit ODA

Van Laar (PvdA): ‘Wat wordt nu de nieuwe vorm van ODA waar we naar toe willen? Gaan militaire trainingen straks ook uit het ODA-potje betaald worden? Komt het budget internationale veiligheid (BIV) gewoon onder ODA? De D van development uit ODA lijkt dan ver te zoeken. In Amerika valt de missie in Afghanistan ook onder 3D (defense, development and diplomacy), maar dat kunnen we toch echt niet onder ontwikkelingssamenwerking vatten.’

De Caluwé (VVD) is het daar niet mee eens en pleit ervoor om militaire middelen juist wel onder ODA te brengen. ‘Onze missie naar Mali draagt bij aan de veiligheid en stabiliteit daar, en dus aan de ontwikkeling van het land.’ Mulder (CDA) voegt daaraan toe: ‘In Mali zijn de militairen succesvoller dan de ontwikkelingswerkers, dus waarom niet?’

Van Laar brengt daar tegenin: ‘Dat iets bijdraagt aan ontwikkeling maakt het nog geen ontwikkelingssamenwerking. De definitie van ODA gaat over méér dan dat. Wanneer we er ergens een fabriek bouwen telt dat ook niet. Eric Smaling van de SP vult aan: ‘Het leven komt niet compleet tot stilstand in conflictgebieden. Het is niet zo dat enkel het leger daar nog iets goeds kan doen, bovendien is de stabiliserende werking van MINUSMA is nog niet bewezen.’

Joel Voordewind (CU): ‘Valt straks alles onder veiligheid onder de ODA, zoals de VVD wil? We gaan toch de wapenlevering naar ontwikkelingslanden daar niet onder scharen?’

Ploumen: ‘Mensenrechtentrainingen voor en door soldaten zou bijvoorbeeld wel onder ODA kunnen vallen, de aanschaf van tanks niet. MINUSMA heeft inderdaad een aantal ontwikkelingsdoelen die niet ODAble zijn, maar dient ook andere doelen. ODA is er niet om de krijgsmacht in stand te houden, maar dit debat moeten we straks internationaal gaan voeren.’

Landen

Van Laar vraagt zich af of de verantwoordelijkheid voor de ODA nog wel bij de OESO-DAC landen moet liggen. ‘Dat is toch een verzameling van traditionele donoren?’

Minister Ploumen reageert: ‘Het zou goed zijn om nadrukkelijker handreikingen te doen naar andere landen. Anderzijds hebben we met de OESO-DAC wel een groep belangrijke spelers om tafel die iets kunnen bereiken.’

Daarnaast pleit Ploumen om de landenlijst in te korten, wat op bijval mag rekenen. Ze benadrukt overigens dat de lijst Nederlandse donorlanden al veel korter is dan de DAC-lijst, landen als Brazilië vangen immer vanuit Nederland geen steun meer.

Ook moet er onderscheid tussen de ontvangende landen gemaakt worden.

Door steeds grotere onderlinge verschillen moeten we gaan differentiëren tussen de LIC’s (lage inkomenslanden) en de MIC’s (middeninkomenslanden), waarbij 0,25% van het BNP gereserveerd wordt voor de lage inkomenslanden. Voordewind (CU) hamert er op dat ondanks groeiende ongelijkheid in middeninkomenslanden nog steeds tweederde van de allerarmsten in fragiele staten woont.

Ontwikkelingsbudget

Van Laar (PvdA) stelt een flexibele norm voor als mogelijke oplossing. ‘De situatie veranderd, de vraag is niet altijd even groot.’ Van Ojik (GL) doet een ‘flexibele norm’ af as als een contradictio in terminis, en vindt het gevaarlijk als de absorptiecapaciteit bepalend wordt voor het budget: ‘Zouden we dan niet juist moeten investeren in het verbeteren van die capaciteit, in plaats van het budget omlaag halen?’

Van Ojik voegt toe: ‘In de beleidsbrief staat dat modernisering van ODA niet tot hogere uitgaven mag leiden. Ik wil graag een garantie dat het net zo goed niet tot lagere uitgaven leidt,’ waarop Ploumen antwoordt dat het om ‘budget neutrale’ voorstellen gaat.

Ook de berichten over een 600 miljoen extra voor ontwikkelingssamenwerking als gevolg van een herberekening van de Nederlandse economie kwamen aanbod. Die is namelijk groter dan voorheen werd aangenomen, waardoor het percentage dat naar hulp gaat ook hoger zou moeten zijn. Over dat laatste zijn de commissieleden het overigens nog niet eens. De Caluwé (VVD) ziet geen reden om ervanuit te gaan dat ‘groei op papier’ tot meer ontwikkelingsbudget zou moeten leiden, Smaling (SP) noemt die vasthouden aan de norm juist essentieel.

Van Ojik stelt verheugd vast dat in de brief van Ploumen de norm van 0,7% gehandhaafd wordt, ook al wordt die momenteel niet gehaald, en vraagt zich af wat dit dan zegt met oog op die herberekening. ‘Als dit niet wordt doorgerekend blijkt die norm van 0.7% slechts een lege huls.’

Mulder (CDA) noemt zich geen voorstander van een ‘jojobeleid’, waarbij het budget van ontwikkelingssamenwerking schommelt doordat het afhankelijk is van de grootte van onze economie. ‘Het leidt er alleen maar toe dat we bij een meevaller als deze in korte periode middelen moeten wegzetten.’ Ploumen pareert: ‘Ik ben onlangs in kampen in Turkije geweest. Of je nu 1 miljoen of 10 miljoen aan Syrische vluchtelingen geeft, er is genoeg te doen daar.’ Verder wil ze nog geen uitspraken doen over de bestemming van het extra geld.

Vervolgstappen

Van Ojik heeft verzocht om het verslag van dit algemeen overleg op de plenaire agenda van de Tweede Kamer te plaatsen. Tijdens dit tweeminutendebat zouden Kamerleden een motie kunnen indienen.

Eind dit jaar staat er een DAC-vergadering met alle ministers van de 22 landen op de agenda. Afspraak is dat er uiterlijk in 2015 wordt beslist over het al dan niet herzien van de ODA-definitie.

Vice Versa zal deze ontwikkelingen rondom de Nederlandse inzet in de discussie over de definitie  van ODA op de voet volgen.