Werkgelegenheid creëren: het is een van de belangrijkste thema’s in de donorgemeenschap op dit moment. Talloze projecten om het midden-en klein bedrijf te ondersteunen worden daarvoor gesteund. Maar wat weten we eigenlijk over de impact van dergelijke programma’s? Op de Duitse Universiteit van Passau werd het uitgezocht, met verrassende resultaten tot gevolg.

Jobs, jobs, jobs. Het is de laatste jaren een belangrijk buzzword geworden in de ontwikkelingssector. En niet voor niets. Het World Development Report van vorig jaar waarschuwde er nog maar eens voor: in Sub-Sahara Afrika groeit de beroepsbevolking met 8 miljoen per jaar en in Zuid Azië zelfs met 1 miljoen per maand. In 2020 zijn er 600 miljoen nieuwe banen nodig om al deze mensen enigszins tevreden aan het werk te zetten. Ook in Nederland herinnert minister Ploumen de sector regelmatig aan het belang van het creëren van werkgelegenheid.

En wat anders kan banen beter creëren dan een focus op het micro- en midden-en klein bedrijf, waar de meeste mensen uit lage-en middeninkomenslanden in werkzaam zijn? Het ondersteunen van ondernemers in de dop met bijvoorbeeld microkredieten en trainingen is de laatste jaren dan ook populair geworden onder donoren. Maar hebben deze programma’s nu ook echt effect op werkgelegenheid?

Bewijs daarvoor is schaars, zo ondervonden Michael Grimm en Anna Luisa Paffhausen van de Duitse Universiteit van Passau. Er is nog weinig dat we weten over hoe we banen moeten creëren, concluderen zij na 56 impactevaluaties te hebben doorgespit. Op zichzelf is daar niets mis mee, maar het staat wel in scherp contrast met de grote hoeveelheid hulpgeld dat hieraan wordt gespendeerd en de grote hoeveelheid projecten die claimen dat ze wél weten hoe het moet, schrijven de auteurs in hun rapport ‘Interventions for employment creation in micro, small and medium interprises in low and middle income countries – A systematic Review’.

Grimm en Paffhausen verzamelden de meest rigoureuze studies die naar het onderwerp zijn gedaan. Impact werd daarin op een experimentele wijze gemeten, meestal met Randomized-Control-Trials, een methode waarbij willekeurig wordt aangewezen welke groep wel en welke groep geen interventie krijgt. Soms werden er ook quasi-experimentele methodes gebruikt. Hierbij wordt niet willekeurig een interventiegroep uitgezocht, maar deze wordt bewust geselecteerd door een donor. Onderzoekers kiezen vervolgens een gelijksoortige groep uit, zodat de beide groepen alsnog met elkaar kunnen worden vergeleken.

De 56 studies werden aldus op een hoop gegooid en met statistische methodes onderzocht op oorzakelijke verbanden. Dit gebeurde op een vijftal gebieden:

1.    Toegang tot krediet

Het merendeel van de onderzochte studies ging over toegang tot financiering zoals microcrediet, cash transfers of toelages. In totaal werden binnen deze studies 45 impactmetingen gedaan; daarvan vonden 16 een significant positief effect vonden op werkgelegenheid, 27 bleek geen effect te hebben en 2 hadden een negatief effect. Meer dan de helft van de kredietprogramma’s zorgden dus niet voor extra werkgelegenheid.

Een reden voor de teleurstellende resultaten zou kunnen zijn dat de gegeven lening te klein is, zo redeneren de auteurs. Daarnaast is de periode waarin een lening moet worden terugbetaald soms erg kort. In een van de studies werd een RCT gedaan waar één groep cliënten pas na 2 maanden hoefden te beginnen met aflossen in plaats van 2 weken. Dit bleek een groot effect te hebben voor het opzetten van nieuwe bedrijven. Te snelle aflossing kan mensen er dus van weerhouden om risicovolle investeringen te doen, zoals meer werknemers aannemen.

2.    Business trainingen

Hebben business trainingen dan misschien meer effect? De gedachte hierachter is dat het geven van een lening alleen niet genoeg is: mensen moeten ook getraind worden om succesvollere zakenlui te worden. Dit kan gaan om beroepsonderwijs, financial literacy-trainingen,trainingen over business management of hoe de boekhouding beter bij te houden. Ook hier laten de resultaten een gevarieerd beeld zien: van de 28 impactevaluaties vonden er 11 een positief effect en 17 konden geen significant effect op werkgelegenheid vinden. Wel waren Grimm en Paffhausen in staat een aantal succesfactoren aan te wijzen: baancreatie gaan vaak gepaard met het opstarten van een nieuw bedrijf (in plaats van het uitbreiden van al bestaande bedrijven) en de trainingen moeten substantieel zijn en gericht om effect op werkgelegenheid te hebben.

Daarentegen kunnen trainingen ook negatieve effecten hebben op werkgelegenheid: soms gebeurt het dat de getrainden erachter komen dat hun bedrijfje helemaal niet winstgevend is, en trekken ze de stekker uit met ontslagen tot gevolg. Aan de andere kant kunnen er natuurlijk ook weer situaties zijn waar bedrijfjes dankzij de training hebben weten te overleven, nuanceren de auteurs.

3. Business development services

Tijd voor het serieuzere werk: de Duitse onderzoekers keken vervolgens naar business development services zoals intensieve begeleiding, bedrijfjes helpen aan grotere bedrijven te linken, trainingen, geoormerkte kredieten en belastingvoordelen. Van de zes onderzochte studies bleken er drie positieve effecten te hebben. Belastingpauzes en belastingvoordelen om te innoveren blijkt in het bijzonder succesvol.

Maar, zo waarschuwen de auteurs, de studies gebruiken geen RCT’s en kunnen dus sterke selectie-effecten hebben, waardoor de gemeten resultaten ook kunnen komen doordat de sowieso al succesvollere bedrijven werden geselecteerd voor de interventie (waardoor het effect niet volledig toe te wijzen is aan het programma, maar ook op de kwaliteit die de bedrijven sowieso al hadden).

4. Loonsubsidies

Over programma’s voor loonsubsidies lijken de auteurs wat minder skeptisch. In Turkije bleek onder middelgrote bedrijfjes de hoeveelheid banen na een jaar met 10 % te zijn gestegen en in Sri Lanka huurden 22 % van de micro-bedrijfjes een werknemer. Of deze effecten duurzaam zijn en ook na afloop van de subsidie langer doorgaan, is echter onzeker. In Indonesië werd een minimumloon gecreëerd: dit leidde, niet geheel verrassend tot minder banen, veelal in de kleinere bedrijfjes – alhoewel de werkgelegenheid in grotere bedrijven weer vooruit leek te gaan. Er konden echter maar vier studies binnen dit thema worden onderzocht, dus grote conclusies zijn niet te trekken.

5. Bedrijfsklimaat

Een groot deel van de bedrijven in ontwikkelingslanden zijn informeel – ze bestaan dus niet op papier en betalen ook geen belasting. Daarentegen hebben ze ook geen toegang tot krediet en andere bronnen van financiering. De gedachte is daarom dat het beter is die bedrijven in het formele circuit te krijgen. En inderdaad bleek uit de vier van de vijf bekeken studies dat er meer banen werden gecreëerd na registratie, alhoewel het effect erg bescheiden was en ook zou kunnen komen doordat mensen van een informele baan in een formele baan terecht kwamen.

Vrouwen

Tot slot deden de auteurs nog één laatste grote statistische analyse van al deze verschillende deelgebieden om te identificeren wat nu het beste werkt voor werkgelegenheid. Opvallend is dat de interventies die te maken hadden met toegang tot financiering (thema 1) minder effect bleken te hebben dan programma’s gericht op training (thema 2). Er bleken echter weinig verschil te zijn tussen trainingen en de rest van de interventies (3 t/m 7).

Daarnaast blijkt het werkgelegenheidseffect groter te zijn als er nieuwe bedrijfjes worden opgestart. Microfinancieringprogramma’s bijvoorbeeld zorgen wel voor nieuwe zaakjes, maar kunnen al bestaande bedrijfjes veelal niet uitbreiden. Opvallend genoeg bleek het geen verschil te maken of programma’s expliciet werkgelegenheid tot doel hadden of niet.

Daarbij is er slecht nieuws voor de meer feministisch ingestelde ontwikkelingswerker: interventies die specifiek op vrouwen waren gericht, hadden minder kans van slagen. Dit kan komen, zo stellen de auteurs, dat vrouwen minder controle hebben over hun budget en misschien worden gedwongen het aan familiezaken te besteden, omdat ze minder onderwijs hebben genoten of geen toegang hebben tot landrechten.

Voorzichtig

Een laatste opvallende conclusie is dat studies gebaseerd op RCT’s over het algemeen leiden tot minder bewijs voor werkgelegenheid dan quasi-experimentele studies. Quasi-experimentele methodes zijn dan ook minder rigoureus, omdat de interventiegroepen doelbewust worden geselecteerd en daarom de gemeten effecten minder ‘clean’ zijn dan wanneer dat willekeurig zou gebeuren. Daarentegen, zo nuanceren de auteurs, kan het verschil in effect ook komen doordat RCT’s zich meer richten op armere gebieden.

Grimm en Paffhausen concluderen ietwat met een open deur: het creëren van werkgelegenheid is een ‘uiterst complexe zaak’. Niet een ‘minor change’ maar een ‘major push’ genereert effect. Interventies zorgen wel voor veranderingen binnen een bedrijf, zoals betere boekhouding of meer winst, maar de productiviteitswinsten zijn dermate gering dat ze weinig effect hebben op werkgelegenheid.

De auteurs wijzen er tot slot op dat de beperkte effecten op werkgelegenheid niet betekent dat de programma’s als geheel ineffectief zijn geweest. De onderzoekers mogen dan geïnteresseerd zijn in de effecten op werkgelegenheid, vaak hebben de bedenkers van de programma’s dit niet direct als doel. Het opzetten van nieuwe zaakjes, het verhogen van het inkomen of empowerment van vrouwen kunnen ook gerechtvaardigde doelen zijn voor de interventies. Toch worden dergelijke programma’s in beleidsdiscussies vaak één op één in verband gebracht met werkgelegenheid: deze studie leert dat we voorzichtig moeten zijn met het maken van dit soort claims.