Ruim twee weken geleden verscheen de IOB-studie ‘Op zoek naar focus en effectiviteit’ waarin het Nederlandse beleid ten opzichte van private sector ontwikkeling en het bedrijfsleveninstrumentarium werd doorgelicht. Vice Versa vroeg ‘mr private sectorontwikkeling’ André Dellevoet om de studie te bespreken. Dellevoet was pionier op het gebied van private sectorontwikkeling op het ministerie van Buitenlandse Zaken en is nu directeur van het Africa Enterprise Challenge Fund. Vorig jaar uitte hij veel kritiek op het Dutch Good Growth Fund dat hij ‘onrealistisch’ noemde. Welke lessen kunnen we volgens Dellevoet uit de IOB-studie trekken? ‘De IOB studie laat zien dat de gedachte dat handel en investeringen automatisch goed zijn voor ontwikkeling absoluut niet voor de hand ligt.’

Laat ik beginnen met te stellen dat het een uitstekend rapport is, dat veel juiste opmerkingen en observaties bevat. In de beste traditie van het IOB is ruim gebruik gemaakt van evaluaties, studies en achtergrondmateriaal, evenals een uitgebreide kring van deskundigen. Het resultaat is een diepgaand en gebalanceerd rapport. Minister Ploumen zou er goed aan doen de vele relevante lessen uit het verleden tot zich te laten doordringen in de opzet en uitvoering van het Dutch Good Growt Fund.

De evaluatie overspant de periode van 2005-2013, maar in vele gevallen kan je daar gerust de voorafgaande periode van 1999-2005 bij optellen, toen veel van de genoemde bedrijfsleveninstrumenten onder minister Herfkens zijn ontwikkeld en uitgebouwd. We hebben het dus over een periode van circa 15 jaar, niet niks.

De titel van de studie laat echter al zien dat we niet gerust achterover kunnen leunen. Kennelijk is ontwikkelingssamenwerking nog steeds op zoek naar focus en effectiviteit, ondanks die 15 jaar waarin miljarden zijn gestopt in het bedrijfsleveninstrumentarium. Het laat wederom zien dat resultaten op welk terrein van OS dan ook, lang op zich laten wachten, veel langer dan het geduld of de pluchevastheid van de meeste politici. Dat is wellicht vervelend omdat success niet gemakkelijk kan worden toegeschreven aan een bepaalde bewindspersoon of regering, maar misschien ook wel goed; tegen de tijd dat de mislukkingen boven komen drijven, bekleden de bewuste politici allang een riante post binnen de VN en zit de Nederlandse belastingbetaler met de kater.

Niet bereid risico zelf te dragen

Het uitgangspunt dat versterking van het bedrijfsleven (private sector development) leidt tot meer investeringen en economische groei die uiteindelijk ook banen en inkomens oplevert voor de bevolking, is grondig verankerd in zowel de theorie als de praktijk. Een programma als PSOM/PSI maar ook het AECF fonds dat ik beheer, laten zien dat met financiële en technische steun bedrijven bereid zijn om zelf ook te investeren en vaak twee tot drie keer meer als het hulpprogramma. Ze zijn alleen niet bereid om het risico geheel zelf te dragen met eigen middelen.

Ik kan dat goed begrijpen, aangezien de doorsnee investeerder in Afrika, met name in de landbouwsector, zeker met drie belemmerende factoren te maken heeft;

1) Op het niveau van het land c.q ondernemingsklimaat (ondanks de hype over Afrika’s economische groei, laat de jaarlijkse “Doing Business” studie van de Wereldbank zien dat de meeste Afrikaanse landen achteruit gaan, zeker in Oost-Afrika),

2) Op het niveau van de sector, waar slechte regulering, gebrekkige infrastructuur, geringe toegang tot betaalbare kredieten en externe factoren zoals onveiligheid en klimaatverandering, allemaal een rol spelen,

3) Op het niveau van het bedrijf zelf, dat gebrekkige capaciteit heeft om verder te groeien, onder andere  vanwege het feit dat ze moeilijk goed personeel kunnen vinden.

Razend moeilijk

Laten we er dus geen doekjes om winden; ondernemen in Afrika of de Minst Ontwikkelde Landen (MOl’s)  is razend moeilijk, kostbaar en risicovol. Ik ken maar weinig Nederlandse MKB’ers die erin geslaagd zijn om hier een succesvol bedrijf op te bouwen en op eigen kracht verder te groeien. De meesten hebben na de nodige verliezen en desillusies hun koffers al weer gepakt, of hangen aan de hulpkraan voor concessionele financiering (de zogenaamde subsidie-hoppers). Het zal nog lange tijd nodig zijn om het Nederlandse en lokale MKB in Afrika te ondersteunen en zowel het politieke risico als het ondernemersrisico af te dekken.

Ik ben het eens met het IOB dat het probleem hem dus niet zit in de rationale voor interventie van OS in ondersteuning van investeringen door het bedrijfsleven in Afrika of de MOL’s. Dat is overigens anders dan ondersteuning aan het Nederlandse bedrijfsleven voor investeringen in opkomende markten c.q. midden-inkomenslanden of de export naar deze landen. Ik sluit mij aan bij de observatie van het IOB op p. 33 van de samenvatting dat maatwerk nodig is bij het vaststellen van de mate van concessionaliteit van financiering, afhankelijk van de vraag in welke markt je opereert, bijv. MOL of midden inkomensland.

Overspannen verwachtingen

Het probleem zit hem mijns inziens  meer in de overspannen verwachtingen van politici, deTweede  Kamer en grote delen van het publiek en bedrijfsleven, in wat het bedrijfsleven instrumentarium vermag. Dit heeft ongetwijfeld te maken met de economisch barre tijden in Nederland en Europa als gevolg van de financiële crisis. Het is bon ton om ontwikkelingssamenwerking of de publieke sector in het algemeen af te kraken en alle hoop te richten op de magische werking van de markt.

Twintig  jaar geleden had ik de indruk dat, zekere binnen het progressieve spectrum van de hulpindustrie, ondersteuning van het bedrijfsleven nog in een verdomhoekje zat. Ik herinner mij vurige discussies in de Noord-Zuid Commissie van de PvdA fractie van de Tweede kamer, waar een pleidooi om meer met het (lokale) bedrijfsleven te doen nog controversieel was.  Momenteel krijg ik de indruk dat we teveel doorslaan naar de mercantilistische drijfveren van de commerciële sector als de handel en de financiële wereld, waarbij een simpele logica word gevolgd zoals dat handel en investeringen automatisch goed zijn  voor ontwikkeling. De IOB evaluatie laat zien dat deze conclusie absoluut niet voor de hand ligt.

Conclusies

In een notendop kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

• De effectiviteit van het bedrijfsleveninstrumentarium met betrekking tot het verminderen van armoede is niet bewezen en er zijn indicaties dat het tegenvalt; uitvoerende organisaties zijn er niet op ingericht en de uitvoeringspraktijk is onvoldoende gericht op ontwikkelingsrelevantie;
• In vele gevallen is onduidelijk of de investering tot stand zou zijn gekomen zonder de OS-bijdrage, het zogenaamde additionaliteitscriterium. Als dat niet bewezen is, dan loop je het risico van concurrentievervalsing en marktverstoring;
• De uitvoeringsorganisaties hebben een grote verscheidenheid aan op zich nuttige en relevante activiteiten ontplooid en gefinancierd, met in de meeste gevallen een behoorlijke output en bereik, maar er is een gebrek aan focus. Dit maakt het lastig om diepgaande en structurele verandering in marktsystemen tot stand te brengen (dus projectoverstijgend, de zogenaamde “systemic change”), wat gezien kan worden als de heilige graal van private sector ontwikkeling.

 

Onder de maat

Is het echt zo erg? Ik denk eigenlijk dat het wel meevalt. Er is echt wel wat tot stand gebracht. IOB stelt terecht dat een deel van het probleem zit in het gebrek aan harde gegevens. Met verwijzing naar de gebruikelijke taal in projectmanagement, wordt geconstateerd dat de inputs vaak duidelijk zijn (geld, technische assistentie etc.) en dat dit leidt tot duidelijke outputs (wegen, gebouwen, kassen etc.) maar dat onbekend is wat hiervan de impact/outcome (effect) is met name op vermindering van de armoede of economische ontwikkeling.

IOB vindt dat duidelijk onder de maat en ziet niet in waarom dit soort resultaatmeting in de sociale sectoren wel lukt en niet in het bedrijfsleveninstrumentarium (zie p. 27 van het rapport). Op dit punt kan ik echter niet met IOB meegaan. Het bedrijfsleveninstrumentarium kenmerkt zich juist doordat we met een heel andere doelgroep te maken hebben dan in de sociale sectoren. Waar het in de sociale sectoren vaak gaat om 100% subsidieverlening aan instituties ter verstrekking of verbetering van publieke diensten zoals gezondheidszorg of onderwijs, gaat het in het bedrijfsleveninstrumentarium om het tijdelijk deelnemen in een commerciële onderneming, waarbij de OS-bijdrage vaak slechts een deel van de investering dekt. De “ownership” ligt dan ook veel sterker bij de onderneming zelf, want zij dragen uiteindelijk de risico’s en zullen doorgaan, ook nadat de OS-bijdrage is opgehouden.

Als publieke partner heb je dan ook minder invloed op de vraag hoe de onderneming wordt geleid, hoe er gerapporteerd wordt en ja, hoe de resultaten gemeten worden. Programma’s zoals PSOM/PSI en AECF zijn gebaseerd op zelf rapportage van de ondernemingen. Je kan dat natuurlijk aanvullen door er een enorm scala aan monitoring en evaluatie activiteiten aan te koppelen, zoals sommige academici graag zouden zien volgens de ijzeren regel  ‘meten = weten’, maar dit stuit op praktische bezwaren van efficiency, betaalbaarheid/proportionaliteit en haalbaarheid. Diezelfde ondernemer is nodig om het project/bedrijf tot een succes te brengen en heeft slechts weinig tijd om rapporten te schrijven. Met andere woorden: er zijn grenzen aan wat je van de ondernemer kan vragen, buiten het ondernemen zelf.

In het duister tasten?

Moeten we dan maar in het duister tasten over de effecten van de hulp aan het bedrijfsleven?  Dat gaat mij te ver. OS bestaat nu al bijna 65 jaar en het bedrijfsleveninstrumentarium was er altijd al onderdeel van. Dat verleden biedt een schat aan ervaringen waar deze studie gebruik van zou kunnen maken om de (waarschijnlijke) lange termijn effecten in kaart te brengen. Een voorbeeld van een dergelijke terugblik is het rapport dat in 2012 verscheen van de Commonwealth Development Corporation (CDC), die ook al weer zo’n halve eeuw bestaan. Het CDC- rapport laat zien dat circa 20% van de investeringen faalde of tegenviel, maar dat de meerderheid van de projecten de beoogde resultaten op het gebied van sociaal en financieel rendement behaalde, alhoewel het financiële resultaat van de investering vrij laag uitkwam. Ik neem aan dat FMO na ruim 40 jaar ook wel een paar impactstudies heeft liggen over de vroege investeringen die het heeft gedaan. Dat lijkt me een goede aanvulling op dit rapport.

Maar is dat voldoende? Moet het beleid ter ondersteuning van het bedrijfsleven niet overboord worden gegooid zoals zovele eerdere, mooie bedoelingen? Het effect op armoedebestrijding valt immers tegen?

Nee, dat lijkt mij volstrekt onterecht. Zoals hierboven al bepleit; er is een duidelijke rechtvaardiging voor de inzet van OS-middelen ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijfsleven in de MOl’s, waaronder Afrika. De paradox van ontwikkelingssamenwerking is dat ze zichzelf overbodig moet maken door landen af te helpen van de hulpafhankelijkheid. Ik ken geen betere weg om dat te bereiken dan via economische ontwikkeling die tegelijkertijd de armoede vermindert (pro poor growth). Dit is echter een werkterrein dat in zijn complexiteit niet onder doet voor andere aandachtsgebieden van OS. Voor succesvol beleid op dit terrein zijn mijns inziens  de volgende elementen van belang:

1)     We dienen ons te realiseren dat het ontwikkelen van de private sector een waardevol doel is op zichzelf en niet slechts een middel tot het creëren van banen en inkomens voor de armsten. Het lokale MKB, of het nu in handen is van buitenlandse investeerders of lokale ondernemers, is de cruciale schakel tussen de indrukwekkende economische groei in de MOL’s, inclusief Afrika, waar nu vooral de Multinationals van profiteren en de distributie van de voordelen van de groei over grote groepen van de lokale bevolking. Dit is een historische kans die niet gemist mag worden;

2)     Net zoals andere terreinen van OS, is een geïntegreerde en coherente benadering nodig in het bereiken van private sector ontwikkeling, zodat investeringen in infrastructuur, beroepsonderwijs, financiële dienstverlening en verbetering van het overheidsbeleid ten goede komen aan bepaalde groeisectoren (de zogenaamde “engines of growth”) die sterk genoeg zijn om aan internationale marktinvloeden te worden blootgesteld. Dit kan niet (alleen) aan de markt worden overgelaten, maar vereist een actieve inzet van de lokale overheid en buitenlandse partners waarbij instrumenten simultaan dan wel sequentieel worden ingezet zoals het IOB ook adviseert.

3)     Private sector ontwikkeling in de meeste MOL’s en zeker in Afrika, moet van verre komen. Gezien het koloniale en post-koloniale verleden, waarin de staat als belangrijkste agent van ontwikkeling werd gezien, versterkt door experimenten met Afrikaans socialisme en de éénpartijstaat, kunnen we eigenlijk pas spreken van de eerste generatie van een lokale, ondernemende klasse sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. Dat betekent een steile leercurve, veel vallen en opstaan, een tamelijk ongeregelde bende en erg hongerig om veel geld te verdienen, ook als dat gepaard gaat met illegale, onethische of corrupte praktijken. Voor de OS-sector betekent dat veel geduld, kennis van zaken/know how, lokale aanwezigheid en intensieve begeleiding. Er zijn geen quick wins.