De Nederlandse inzet van defensie, diplomatie en ontwikkelingssamenwerking in fragiele staten is volgens IOB goed geïntegreerd. Maar ook te ambitieus, te kortstondig en te veel vormgegeven vanuit een westers idee over hoe een samenleving hoort te functioneren. Buitenlandse Zaken zegt de geleerde lessen toe te passen in Mali. Maar heeft Nederland wel de capaciteit om zich in conflictlanden te begeven?

Anderhalf miljard mensen wonen in landen waar oorlog is of kortgeleden oorlog was, of waar de overheid niet functioneert of niet te vertrouwen is. In de internationale gemeenschap groeit de belangstelling voor deze landen omdat ze een broeinest van terrorisme en criminaliteit kunnen zijn, migratie veroorzaken of de regionale stabiliteit bedreigen. Dat eigenbelang wordt in Nederland nadrukkelijker benoemd dan voorheen, bijvoorbeeld bij de aankondiging van de missie naar Mali.

Nederland heeft tien jaar geleden onder minister Van Ardenne beleid opgestart om stabiliteit en ontwikkeling in fragiele staten te ondersteunen. Dat beleid is onder Koenders tot wasdom gekomen en onder Knapen en Ploumen voortgezet. Veiligheid en rechtsorde is daarbij een van de huidige speerpunten. Ploumen heeft vanaf dit jaar met het Budget Internationale Veiligheid (BIV) 250 miljoen per jaar op haar begroting, waarmee vooral Defensie, maar ook haar eigen departement kan ingrijpen in fragiele staten. Bijvoorbeeld het militaire deel van de missie in Mali wordt daaruit betaald. Het BIV past bij de 3D-benadering, ofwel de geïntegreerde inzet van de 3 D’s: Defence, Development and Diplomacy.

Afgelopen jaar heeft de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) het fragiele-statenbeleid voor het eerst geëvalueerd. IOB keek over de periode 2005 tot 2011 naar het effect van het Nederlandse beleid in Afghanistan, Zuid-Soedan, Burundi, Democratische Republiek Congo, Somalië en Tsjaad. Het ministerie van Buitenlandse zaken stak in die periode 2,2 miljard euro in fragiele staten.

In een lijvig rapport oordeelt IOB positief over de continuïteit van het beleid en over de toegenomen integratie van defensie, ontwikkelingssamenwerking en diplomatie. Omdat ook het ministerie van Veiligheid en Justitie een rol ging spelen, vindt IOB de term 3D in feite achterhaald. Joost Andriessen, directeur van de Directie Stabiliteit en Humanitaire hulp (DSH), is tevreden met de evaluatie. ‘Grosso modo zegt IOB dat het de moeite waard is geweest. We zijn blij dat IOB bevestigt dat we goed zijn in het geïntegreerde beleid.’ Die geïntegreerde benadering heeft ook goed gewerkt in de voorbereiding van de missie naar Mali, zegt Andriessen. ‘Om te zorgen dat wat er aan de militaire kant gebeurt aansluit bij wat we in Mali in het kader van het speerpunt veiligheid en rechtsorde aan flankerende ontwikkelingsprogramma’s opzetten, die waarschijnlijk van langere duur zijn dan de militaire inzet.’

IOB stelt echter ook dat de resultaten wat betreft veiligheid en stabiliteit tegenvielen. In Soedan kwam er mede door diplomatieke inspanning een vredesakkoord tussen noord en zuid tot stand, maar was er te weinig aandacht voor de spanningen binnen Zuid-Soedan, waar afgelopen december opnieuw een hevig conflict uitbrak. Over Uruzgan concludeert IOB dat de missie leidde tot beheersbare veiligheid in een beperkt gebied, namelijk rond de steden. Henk Kamp, destijds minister van Defensie, zei over de missie naar Uruzgan dat Nederland veiligheid, stabiliteit en opbouw zou gaan brengen in de provincie. Dat was achteraf te ambitieus voor de 1400 militairen.

Mali

Die hoge ambitie is het eerste kritiekpunt dat IOB heeft. Evaluator van IOB Ted Kliest zegt, net als ieder ander die je over dit onderwerp spreekt, dat het extreem lastig is om stabiliteit en ontwikkeling te stimuleren in deze landen, waar de situatie complex is en snel verandert. Kliest: ‘De beleidsambities blijken on the ground niet altijd realistisch. Dat leidt tot falen en constant bijstellen van je interventies.’

Joost Andriessen herkent dat, maar zegt dat de ambitie per interventie verschilde. ‘In Afghanistan waren we een relevante speler, maar in een gezamenlijke, enorme operatie van de internationale gemeenschap – met de politieke retoriek die daarbij hoorde. Vooral aan de overkant van de oceaan is aanvankelijk wel gezegd dat we in een paar jaar dat land gingen hervormen en de problemen gingen oplossen. Bij een militaire missie komt meer aandacht van media en politiek kijken, en dat leidt tot grotere stelligheid.’ Andere missies waren minder ambitieus, en ook de huidige missie in Mali heeft een beperkte ambitie, zegt Andriessen.

Voor de missie in Mali wordt geen einddatum genoemd, een les die uit eerdere ervaringen getrokken werd, zegt Andriessen. De duur van de inzet is ook een aandachtspunt dat IOB noemt. Bijdragen aan het opbouwen van een staat vraagt om een termijn van 20 tot 30 jaar, in plaats van een paar jaar. Als het om militairen gaat, verkort de politiek vaak de missie, zoals in Uruzgan. Het kabinet-Balkenende viel in 2010 over de vraag of de missie verlengd moest worden.

Maar ook de inzet van ontwikkelingssamenwerking zou volgens IOB van langere duur moeten zijn. Dat is muziek in de oren van Elske van Gorkum, coördinator pleitbezorging van een consortium van ngo’s (CARE, HealthNet TPO, Save the Children en ZOA) dat zich bezighoudt met rehabilitatie en gezamenlijk financiering kreeg in het Tweede Medefinancieringsstelsel (MFS-2). Van Gorkum ziet een  rol voor ngo’s als waakhond in het proces van staatsopbouw. Maar dat vraagt wel een lange adem, zegt ze. ‘MFS-2 loopt maar vijf jaar. Het stelt hoge eisen aan samenwerkingsverbanden en heeft daarmee interessante maar ook ingewikkelde structuren gecreëerd. Het kost tijd voordat zo’n structuur optimaal functioneert. Net als de vaart erin komt, moet er nagedacht worden over hoe het zo goed en duurzaam mogelijk beëindigd kan worden.’

Ronald Wormgoor, strategisch beleidsadviseur bij de Directie Stabiliteit en Humanitaire hulp (DSH) van het ministerie, onderkent het belang van een lange adem. ‘Hopelijk hebben ngo’s relaties met andere organisaties die niet alleen van MFS-geld afhangen. Los daarvan is een periode van vijf jaar vergeleken met andere landen al heel lang.’

Westerse blauwdruk

De ambitie en de duur van de inzet zijn belangrijke, maar voor de hand liggende aanbevelingen van IOB. Waar het rapport interessanter wordt, is als het om ‘de neoliberale trekjes in het beleid’ gaat, zoals evaluator Ted Kliest het zegt. De stelling is dat in het Nederlandse beleid geen expliciete theory of change zit, geen weldoordachte visie op hoe een fragiele staat stabieler en welvarender kan worden. Bij gebrek daaraan zijn er volgens IOB in het beleid impliciete aannames over hoe een land zich ontwikkelt, namelijk min of meer hetzelfde als ‘wij’: een land heeft democratie, een vrije markt en goed bestuur nodig wil het zich kunnen ontwikkelen tot een moderne staat. Kliest: ‘Die aannames worden in het beleid niet met name genoemd, maar komen wel terug in de uitvoering. Bijvoorbeeld de aanname dat sociaal-economische ontwikkeling zorgt voor minder conflict, terwijl dat niet zo hoeft te zijn als er niets verandert aan de onderliggende spanningen. Of de impliciete aanname dat het eindpunt een democratie naar West-Europees model is, en dat het organiseren van verkiezingen een stap in die richting is. Maar als een land gebaseerd is op patrimoniale systemen, sluit dat niet aan.’

Ook de Noorse en Franse ministeries van Buitenlandse Zaken waren in een eerdere evaluatie al tot de conclusie gekomen dat de verhouding tussen staat en samenleving in fragiele staten anders is dan in de moderne staat. En dat het slimmer is bij interventies niet uit te gaan van een moderne staat, maar van de realiteit van patrimonialistische verhoudingen. IOB verwijst ook naar de wetenschappelijke discussie op dit gebied, waar in het beleid weinig mee gedaan zou worden.

Patrimonialisme

Dat beaamt Willemijn Verkoren, hoofd van het Centrum voor Internationaal Conflict-Analyse en Management bij de Radboud universiteit in Nijmegen. Ze legt uit dat overheden van fragiele staten die veel grondstoffen hebben of veel ontwikkelingshulp krijgen, niet afhankelijk zijn van hun burgers voor belastinginkomsten. Patrimonialisme, een hiërarchisch systeem waarbij machthebbers als beschermheer anderen aan zich binden door persoonlijke steun te geven, ligt daar meer voor de hand dan een democratische relatie tussen burger en bestuurder. ‘Patrimonialisme is eerder regel dan uitzondering in fragiele staten,’ zegt Verkoren. ‘Ik pleit niet voor patrimonialisme, maar je moet het wel als startpunt nemen. Het is negatief als het om corruptie of ongelijkheid gaat. Maar positief is dat het bestaanszekerheid en bescherming biedt, ook als de overheid dat niet doet. Ga liever uit van patrimonialisme en probeer dat systeem inclusiever te maken, bijvoorbeeld door de economie meer divers te maken’, stelt Verkoren, ‘in plaats van verkiezingen te organiseren die de situatie niet zullen veranderen.’

Verkoren vindt de voorwaarden die gesteld werden bij de politietrainingsmissie naar Kunduz ook een voorbeeld van beleid dat gebaseerd is op impliciete aannames over hoe de rechtsstaat moet werken, en niet op de realiteit. De aanname was dat de politie niet moest vechten. ‘Die missie zou misschien werken in een Nederlandse context, maar in Afghanistan was geen onderscheid te maken tussen gevechtstaken en politietaken.

De impliciete aannames in het beleid over hoe een samenleving in elkaar hoort te steken – democratisch, vrije markt en behoorlijk bestuur – zijn ook in ons eigen belang, zegt Verkoren. ‘Vooral het promoten van de vrije markt is in het belang van ontwikkelde landen die grondstoffen afnemen uit die regio’s. Er zijn westerse bedrijven die zaken doen met de krijgsheren die in Congo de mijnen van goud, koper en coltan bestieren. Sierra Leone had redelijke publieke diensten, totdat de diamantmijnen geprivatiseerd moesten worden van het IMF. Zo’n land is misschien meer gebaat bij tariefmuren dan bij een vrije markt.’

Lokale prioriteiten

De heren van DSH zijn het niet helemaal eens met de bedenkingen van IOB en anderen op dit punt. Andriessen: ‘Wij proberen wel degelijk oog te hebben voor wat er lokaal speelt en kan, in plaats van daar een westerse blauwdruk overheen te leggen.’ Wormgoor: ‘Dit suggereert dat wij de westerse samenleving zouden willen kopiëren of de vrije markt proberen te promoten. Maar ook hier zijn de lokale prioriteiten en ownershipbepalend. We zijn meer bezig met lokale processen dan deze claim suggereert.’

Ook voor Andriessen en Wormgoor zijn verkiezingen geen panacee. Andriessen: ‘Een vorm van rekenschap is belangrijk, maar wij staren ons niet landen blind op alleen maar verkiezingen. Dat moet passen in de fase waar een land na een conflict zich in bevindt. Het kan wel zo zijn dat als je samenwerkt in een coalitie van andere landen, je uitkomt op verkiezingen, omdat dat de gemeenschappelijke noemer is.’

Naast capaciteitsopbouw en het opbouwen van instituties is ook de dialoog daarover tussen verschillende bevolkingsgroepen van belang, zegt Wormgoor. ‘Op lokaal niveau, waarin ngo’s een belangrijke rol kunnen spelen, en op nationaal niveau. Het gaat om vertrouwen tussen burgers en de staat, dat is inherent aan stabiliteit.’

Verkoren onderschrijft het belang van een politieke dialoog. ‘Met alle aandacht voor het opbouwen van instituties is wel eens vergeten dat vredesopbouw vooral ook een politiek proces is. In Afghanistan is geïntervenieerd zonder onderhandelingen met de Taliban, en in Zuid-Soedan was er weinig aandacht voor interne conflicten. Maar instituties kunnen alleen werken als ze gebaseerd zijn op een gedeelde visie tussen verschillende partijen in een conflict.’

Als het gaat om Afghanistan onderkent Andriessen dat er binnen de internationale gemeenschap aannames waren over het belang van verkiezingen en het introduceren van marktmechanismen. ‘Ik zeg niet dat IOB geen punt heeft als het gaat om deze impliciete aannames. Daarom willen we ook dat dit wordt opgepakt door het kennisplatform Veiligheid en Rechtsstaat en dat bekeken wordt hoe je dit soort aannames zou kunnen onderzoeken, en hoe dat te vertalen in beleid.’

Contextanalyse

Om onjuiste aannames te voorkomen, zou er meer aandacht moeten zijn voor een goede contextanalyse, tijdens en voorafgaand aan interventies, concludeert IOB. De beleidsmakers Andriessen en Wormgoor onderschrijven het belang van een goede analyse, en zien ook op dit gebied een opdracht voor het kennisplatform Veiligheid en Rechtsstaat, waarin beleidsmakers van verschillende ministeries met wetenschappers en ngo’s samenkomen. Wormgoor: ‘De analyse over wat de onderliggende factoren zijn van conflict is in elk land anders. Het is altijd een combinatie van factoren. We hebben daarom een multidisciplinaire manier analyseren, waarin bijvoorbeeld OS, militairen en diplomaten samenwerken.’

De afgelopen tien jaar, zegt Wormgoor, is in het beleid meer ruimte gekomen voor een politieke analyse, naast het opbouwen van instituties en sociaal economische basisvoorzieningen. Internationaal ziet Wormgoor ook toenemende aandacht voor contextanalyse. ‘En ik denk dat Nederland daaraan sterk heeft bijgedragen, bijvoorbeeld binnen de OECD-DAC. Daar is de basis gelegd voor de alomvattende benadering van het World Development Report over conflict, veiligheid en ontwikkeling, wat internationaal de toon zet op dit gebied.’

‘We doen toch wat’

Jeroen de Lange, voorheen diplomaat en Tweede-Kamerlid voor de PvdA, tegenwoordig zelfstandig consultant, twijfelt aan de capaciteit van Nederland om een goede analyse te maken en op voldoende kordate manier te interveniëren in fragiele staten. ‘Hoe kun je denken dat je met 1400 man succes kunt hebben in Uruzgan? Als je daar echt iets had willen bereiken had je tienduizend man moeten sturen die tien jaar zouden blijven. Het is “we doen toch wat”-beleid. Doel, middel en strategie stonden niet in de goede verhouding. En ik vind de evaluatie van IOB daar uitermate mild over. Het is een “we hebben toch best wel wat bereikt”-evaluatie.’ Van De Lange had IOB dus best wat steviger mogen zijn in haar kritiek. ‘Natuurlijk is er hard gewerkt en is het ongelofelijk lastig om in dat soort landen iets voor elkaar te krijgen. Maar onze ontwikkelingssamenwerking heeft het nodig dat er een hoge standaard wordt gezet, om ons te kunnen meten met de professionaliteit van bijvoorbeeld het Britse Department for international Development of de Wereldbank.’

De Lange onderschrijft de conclusie van IOB dat er impliciete aannames in het beleid zitten, bijvoorbeeld dat corruptie altijd tegengegaan moet worden, terwijl dat in de praktijk onmogelijk kan. Maar De Lange twijfelt of het altijd mogelijk is een lokale bril op te zetten. ‘De situatie is zo anders dan bij ons. Snappen wij Afghani die corruptie volkomen normaal vinden? Op dit moment is er bij Buitenlandse Zaken of bij het leger niet de capaciteit om ontwikkeling anders te zien dan als worden zoals wij. Contextanalyse is heel erg belangrijk, maar misschien hebben we daar wel niet de capaciteit voor. Srebrenica is hét voorbeeld van een slechte analyse en een slechte balans tussen doel, middel en strategie.’ De Lange hoopt dat het kennisplatform genoeg lef heeft om er geen Haagse discussie van te maken. ‘Ze moeten wetenschappelijk durven zijn en durven toegeven dat Zuid-Soedan niet verandert in een soort Nederland als er maar een ombudsman en parlement komt.’

Joost Andriessen van DSH reageert: ‘Natuurlijk hebben wij ook niet de panacee voor alle kwalen. Maar we moeten ook oppassen geen te kleine broek aan te trekken. Nederland is een klein land en kan minder soldaten inzetten in Mali dan bijvoorbeeld een land als Frankrijk. Maar of Frankrijk ook in staat is om die in een geïntegreerde missie in te zetten in een mooi afgewogen geheel, weet ik niet. We krijgen van Afghanen en ook van andere landen en ngo’s heel veel positiefs te horen over hoe Nederland heeft opgetreden in Afghanistan.’

‘Je moet er bovendien niet van uitgaan dat Nederland de lead moet hebben in missies’, zegt Wormgoor. ‘Uruzgan was een uitzondering. Wij dragen bij aan de missies van de VN en de EU, en we dragen daarbij de boodschap van het geïntegreerd werken uit. Daar zit onze toegevoegde waarde.’

Dit artikel verscheen 27 februari in Vice Versa nummer 1. Direct toegang tot alle artikelen? Neem dan een abonnement op Vice Versa!