Grote donoren laten hun officiële ontwikkelingshulp (of ODA) aan partnerlanden de laatste jaren steeds meer verlopen via leningen, in plaats van via giften. Het is een ‘budgetvriendelijke’ manier van hulp geven omdat het geld na verloop van tijd wordt terugbetaald en er in sommige gevallen zelfs aan verdiend kan worden via rente. Op deze manier proberen overheden die moeten bezuinigen alsnog 0,7% van het BNP aan ontwikkelingshulp te besteden. Volgens critici zitten er risico’s aan dit model en zijn de regels aan hervorming toe. Vice Versa sprak met Jeroen Kwakkenbos van Eurodad, een organisatie die vorige maand een rapport over deze kwestie publiceerde.

De in Brussel gevestigde organisatie Eurodad, een samenwerkingsverband van 48 NGO’s uit 19 Europese landen, rapporteert over zaken die met schuld en ontwikkelingsbeleid te maken hebben. In januari 2014 publiceerde de organisatie het rapport ‘A matter of high interest’, waarin uiteen wordt gezet hoe leningen als ontwikkelingshulp gerapporteerd kunnen worden. Leningen tegen gunstige voorwaarden zoals een lage rente en lange looptijd (informeel ‘zachte’ leningen genoemd) zijn al lange tijd een integraal onderdeel van ontwikkelingshulp en kunnen worden opgeteld bij uitgaven voor ODA. Dergelijke leningen zijn bestemd voor investeringen in sectoren waar substantiële economische groei te verwachten is.

Het verstrekken van rentedragende leningen is een vorm van ontwikkelingshulp die donorlanden op lange termijn relatief weinig kost. Justine Greening, de Britse staatssecretaris voor internationale ontwikkeling, noemt het ‘smart aid’ en wil dat een aanzienlijk deel van de Britse steun aan ontwikkelingslanden op deze manier gaat verlopen. Het is een opvallende koerswijziging voor een overheid die tot een aantal jaar geleden vrijwel al haar buitenlandse steun verstrekte in de vorm van giften. Eurodad stelt in haar rapport dat diverse grote partijen, waaronder Frankrijk, Duitsland en de EU een aanzienlijk deel van hun ODA verstrekken in de vorm van leningen. Hun belofte is dat het terugbetaalde geld, inclusief rente, opnieuw aan ODA besteed zal worden.

Rumoer

Desondanks is er geruime tijd rumoer rond dit onderwerp. In april vorig jaar ontstond ophef over het onderwerp na een woedende ingezonden brief in de Financial Times. Richard Manning, een voormalig voorzitter van het Development Assistance Committee (DAC) van de OESO schetste in felle bewoordingen dat vooral midden- en hoge-inkomenslanden gebaat zijn bij leningen, waardoor middelen onttrokken worden aan de hulp aan de armste landen. Ook Eurodad schaart zich in haar rapport achter deze kritiek. Manning en andere critici stellen ook dat leningen die volgens hen te ‘hard’ (door strenge voorwaarden zoals een hoge rente en korte looptijd) zijn om redelijkerwijs als hulp te worden bestempeld, geleidelijk aan een steeds groter deel zijn gaan uitmaken van de ODA van diverse landen zoals Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Hiermee kwam een discussie die al een tijdje op beleidsmatig topniveau sluimerde in de openbaarheid terecht.

Achterhaalde regels

Wat deze kwestie zo complex maakt en waar Eurodad in haar rapport veel aandacht aan besteedt is de regelgeving rond de ‘concessionaliteit’ van leningen. Een concessionele lening heeft ontwikkeling als primair doel en wordt geleverd onder ‘zachte’ voorwaarden, zoals een lagere rente dan op kapitaalmarkten gebruikelijk is en een lange looptijd. Een lening is concessioneel als het voldoet aan door de DAC vastgestelde voorwaarden en mag dan worden opgeteld bij uitgaven voor ODA. Eurodad stelt dat deze regels onduidelijk en gedateerd zijn. Er zou te veel ruimte zijn voor eigen interpretatie, wat de transparantie van ODA-rapportage niet ten goede komt. Daarnaast maken de regels geen onderscheid in de gradaties van ‘zachtheid’: een lening die precies aan de randvoorwaarden voor concessionaliteit voldoet telt even sterk als ODA als een zeer ruimhartige lening.

Een ander probleem is dat de regels ervanuit gaan dat OESO-landen voor pakweg 10% rente kunnen lenen op de kapitaalmarkten. Volgens Eurodad is deze grenswaarde van 10% hoogst problematisch. Deze waarde is in 1970 vastgesteld, in een tijd van wereldwijde economische groei waarin de rente op de kapitaalmarkten rond de 10% lag. De afgelopen tien jaar hebben staten op de kapitaalmarkten kunnen lenen tegen rentes die rond de 2% schommelden. Eurodad spreekt expliciet haar zorg uit over het feit dat rijke landen tegen dergelijke historisch lage rentes aan geld kunnen komen dat vervolgens voor bijvoorbeeld 4,75% aan rente uitgeleend kan worden aan een partnerland. Met andere woorden: de gedateerde grenswaarde van 10% om de concessionaliteit te toetsen  maakt het mogelijk dat landen kunnen verdienen aan een lening die meetelt als ODA. Het is legaal, maar volgens Eurodad druist het in tegen het idee van belangeloze hulp en komt het voort uit regels die nodig hervormd moeten worden. De regels waren ooit bedoeld om een onderscheid te maken tussen (zachte) concessionele en (harde) commerciële leningen, maar zijn ingehaald door de tijd.

Vice Versa sprak met Jeroen Kwakkenbos, een beleidsonderzoeker van Eurodad naar aanleiding van het rapport.

Kunt u zich vinden in de sterke bewoordingen die oud-DAC voorzitter Manning in zijn brief aan de Financial Times gebruikte? Hij noemde het ‘schokkend’ dat leningen zoals die door onder anderen door Frankrijk, Duitsland en de EU worden verstrekt als hulp gerapporteerd kunnen worden.

‘Ik was zeker geschokt. Met name de Fransen maken gebruik van de onduidelijkheid van het huidige stelsel, door harde leningen als ODA te rapporteren. Maar ik was ook verrast door het feit dat de EU zo veelvuldig gebruik maakt van dit type financiering. In 2011 hebben Duitsland, Frankrijk en de EU samen voor 2,5 miljard dollar aan leningen verstrekt tegen een rente waar ze netto geld aan verdienen. Het is al langer bekend dat de EU meer met leningen wil werken, maar we dachten niet dat het zo snel zou gaan.

De rechtvaardiging dat elke lening vanwege een relatief lage rente als hulp gerekend mag worden, gaat wat mij betreft niet op. Zeker niet als het om een lening gaat die geld oplevert voor het donorland. We moeten hier nog meer onderzoek naar doen, maar uit het verleden is gebleken dat het niet zonder meer waar is dat er op deze manier meer middelen worden vrijgemaakt voor ontwikkeling.’

De rol van leningen in ontwikkelingssamenwerking is geen onbekend onderwerp en zeker sinds de brief van Richard Manning in de Financial Times is het debat flink op gang gekomen. Heeft het rapport van Eurodad een impact kunnen maken op het debat?

‘Zeker. Deze discussie wordt al sinds 2012 gevoerd, naar aanleiding van discussies over hervormingen van ODA, maar het is onder de radar gebleven. Uiteindelijk heeft men zich erbij neergelegd dat er geen consensus gevonden kon worden en dat deze leningen toegestaan zouden worden zolang er nog geen nieuwe regels waren. Een andere reden dat de discussie lange tijd binnenskamers bleef is dat er maar een paar donoren zijn die op grote schaal leningen verstrekken; de kleinere donorlanden doen dit doorgaans niet. Maar zij beseffen nu dat er landen zijn die ODA rapporteren zonder dat daar werkelijke, substantiële uitgaven tegenover staan. Dat druist in tegen de solidariteit waar ODA op is gebaseerd.

Het is een heel technisch onderwerp dat veel mensen lastig en verwarrend vinden. Sinds wij dit onderwerp verder in het publieke debat hebben gebracht zien we dat de discussie flink is opgeschoten. Veel donoren zijn het erover eens dat de regels van het oude systeem onduidelijk, gedateerd en aan hervorming toe zijn. Hoe technisch deze kwestie ook is, uiteindelijk gaat het om een politiek probleem. Het gaat over de toekomst van het financieren van  ontwikkelingssamenwerking.’

Het verstrekken van leningen in plaats van giften sluit aan bij de tijdgeest en het huidige denken over ontwikkeling: dat handel drijven een prominente plek moet krijgen in buitenlandbeleid, en dat nationale belangen ook een rol mogen spelen in internationale samenwerking. Politici in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk hebben al expliciet onderstreept dat de leningen in het belang van het eigen land zijn. Is de huidige gang van zaken een weeffout of beleidsmatige dwaling, of eerder een nieuwe vorm van ontwikkeling bedrijven?

‘Eurodad is niet tegen leningen. Uiteraard zouden wij graag zien dat hulp met name via giften verloopt, maar er zijn situaties waarin leningen beter werken, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van grote infrastructurele projecten. Maar het klopt wel dat grootschalig uitlenen de weg is die veel Europese regeringen op dit moment willen inslaan. Met leningen kan je makkelijker werken in midden-inkomenslanden en daar zitten veel opkomende machten bij.

Ik vind het vooral van groot belang dat leningen met grote voorzichtigheid verstrekt worden. Het is frustrerend om in discussies over de financiering van ontwikkelingssamenwerking steeds te horen dat giften tegenwoordig nog maar een druppel op een gloeiende plaat zijn. Voor 37 van de minst ontwikkelde landen is buitenlandse hulp nog steeds 10% van het BBP. Het is een druppel, maar wel een heel belangrijke druppel voor veel arme landen. Daarbij horen wij van veel overheden in arme landen dat ze zitten te springen om geld en dat ze bereid zijn een lening aan te gaan als ze geen giften kunnen krijgen, ook al zijn ze er niet zeker van of ze het kunnen terugbetalen. Het aanmoedigen van winstgevende leningen verstrekken aan landen die zitten te springen om financiële steun is het recept voor een ramp.

Om een voorbeeld te geven: stel je eens voor dat Frankrijk een riante en zachte lening verstrekt aan Mali. Frankrijk kan zich daarmee opwerpen als een gulle donor. Mali is momenteel in oorlog en de kans dat zij de lening op termijn niet kunnen afbetalen is heel groot. Als dat gebeurt, verandert Frankrijk van een donor in een deurwaarder. Uiteindelijk kan er dan wel weer een oplossing komen, bijvoorbeeld door kwijtschelding, maar in de tussentijd zit Mali in een heel lastige positie die het land belemmert om elders financiering te zoeken.’

Is er, naast alle technische discussies, onder beleidsmakers genoeg aandacht voor eventuele langetermijnscenario’s zoals je die nu beschrijft?

‘Dit onderwerp is heel complex, maar soms ook heel eenvoudig. Het beleid heeft ook te maken met politieke carrières. Ik kan het me heel goed voorstellen dat het op korte termijn voor politici aantrekkelijk is om harde leningen te verstrekken en dat als ODA te tellen. Dat zit zo: leningen worden gerapporteerd op netto-basis, dus naargelang ze worden afbetaald worden ze van de ODA afgetrokken. Stel dat een land dit jaar de richtlijn van 0,7% wil halen (vanaf 2015 vervalt deze richtlijn – red), dan kan dat door nu een groot aantal harde leningen te verstrekken. Het totale bedrag wat dan is uitgegeven zal in de komende jaren afgewaardeerd worden als de leningen worden afbetaald, maar dat maakt dan niet meer uit, want de doelstelling is gehaald. Het is geen kwade wil van de ambtenaren en beleidsmakers die hier mee bezig zijn, zij zoeken gewoon naar de makkelijkste route.

Het belangrijkste punt in deze hele discussie is welk gedrag er wordt aangemoedigd. Wij willen het verstrekken van risicovolle leningen aan landen die daar niet draagkrachtig genoeg voor zijn niet aanmoedigen. De schade daarvan op de lange termijn weegt zeker niet op tegen de winsten op de korte termijn. Het is daarom ook zo belangrijk dat we nu goede en heldere regels opstellen, zodat we een betrouwbaar en geloofwaardig systeem hebben dat mee de toekomst in kan.’

Aanbevelingen

In het rapport doet Eurodad diverse aanbevelingen om het verstrekken van leningen aan partnerlanden transparant en adequaat te laten verlopen. Transparantie en inzet van alle betrokken partijen worden genoemd als onderliggende principes. Dit zijn een aantal van de belangrijkste aanbevelingen:

– Eurodad zou willen dat donoren niet worden aangemoedigd hulp te leveren in de vorm van leningen.
– De DAC raadt haar leden al aan 86% van de hulp in de vorm van giften te verstrekken en alleen bij hoge uitzondering te lenen aan de minst ontwikkelde landen, maar Eurodad stelt dat dit een verplichting moet worden.
– Leningen moeten meer of minder als ODA gewaardeerd worden op basis van de generositeit ervan.
– Er moet per partnerland meer gekeken worden naar de financiële risico’s van leningen op de lange termijn.