Hoe kun je investeren in een land wanneer je ieder moment een geweerkolf tegen je hoofd aan kunt krijgen? Als de instabiliteit in Zuid-Soedan één ding bewijst, dan is het wel dat het beleid van Ploumen gericht op handel en investeringen een lege huls is. Dat betogen Jeroen de Lange en Ferrie Pot van Ecorys. De geschiedenis leert ons immers keer op keer dat het opbouwen van instituties van cruciale waarde is voor stabiliteit, én voor economische groei. 

Zuid-Soedan is pas twee jaar oud en toneel van een burgeroorlog. Twee grote mannen van twee verschillende stammen vechten om olie en macht en de massa dreigt te worden vermorzeld. Buurlanden proberen met sussende woorden het vechten te stoppen. Voor de rest kijkt de wereld weg.

In december zaten wij als consultants in de hoofdstad Juba om het Zuid-Soedanese Ministerie van Financiën te ondersteunen. Zuid-Soedan is een van de armste landen ter wereld met nauwelijks infrastructuur en zeer zwakke instituties. Op zondagavond 15 december braken de gevechten uit. Soldaten schoten met Kalasjnikovs en mortieren. Naast het hotel waar een van ons verbleef, lag een huis van Riek Machar, de in juli afgezette vice-president die nu als rebellenleider de president bevecht. Het werd met tanks in puin geschoten. President Salva Kiir is een Dinka, Machar een Nuer. De Dinka en Nuer zijn de grootste bevolkingsgroepen in Zuid-Soedan en na 1991 leverden ze jarenlang bloedige strijd.

In een maand tijd vielen ruim tienduizend doden en sloegen tweehonderdduizend mensen op de vlucht. Dertigduizend hebben een veilig heenkomen gezocht op VN-compounds en in kerken – we kennen de beelden van Srebrenica en van Rwanda. De VN zijn alleen nog bezig de vluchtelingen van water en voedsel te voorzien.

Dit mag dan klinken als een TakkieTakkieland waar niet eens een Tjoekie Tjoekie stoomboot naartoe gaat. Maar Zuid-Soedan is slechts een van de fragiele staten die op instorten staan, en dat is niet alleen een Afrikaans probleem. Een uitdijend gebied waar de staat niet functioneert en waar bendes van drugs-, wapen-, en mensensmokkelaars, kindsoldaten, rebellen, jihadisten en Al Qaida de dienst uitmaken, is ook een probleem voor Europa.

Geen hekken meer

In het buurland, de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR) proberen Franse militairen een massaslachting te voorkomen. Eerder moesten Franse militairen Mali redden uit de handen van Al Qaida in de islamitische Maghreb. Dwars door Afrika heen, van Mauritanië aan de Atlantische oceaan, via Mali, Nigeria, Tsjaad, CAR, Noord-Kenia naar Somalië aan de Indische oceaan, liggen landen die geteisterd worden door (vaak islamistisch) geweld en waar effectief bestuur ontbreekt.

Google eens ‘The true size of Africa’. Zie hoe immens groot Afrika is. Pak dan de gewone kaart van Afrika en besef de grootte van het gebied van chaos en wetteloosheid waar mensen geen uitzicht hebben op een veilig en waardig bestaan. Het is een gebied groter dan de Europese Unie. Met een enorme bevolkingsgroei. De helft van de Zuid-Soedanese bevolking is onder de vijftien.

De instabiliteit in dit deel van Afrika is ook ons probleem. Onze planeet is klein geworden, ze heeft geen hekken meer. Alle Eritrese vluchtelingen in Zuid-Soedan kennen de verhalen van de dapperen, de gelukszoekers, die verdronken op de Middellandse Zee. De ruim 300 mannen, vrouwen en kinderen die in oktober bij Lampedusa verdronken, waren ook nieuws in Zuid-Soedan. In 2013 stierf volgens de Internationale Organisatie voor Migratie een recordaantal van 2.360 mensen op weg naar een beter leven. En toch wagen ze het erop, want ze staan met hun rug tegen de muur. Ze zien geen toekomst voor hun kinderen. En dus nemen ze het risico te verdrinken op weg naar Europa.

Gedeeld welzijn

De van oorsprong Nederlander Ivo Daalder, tot voor de Amerikaanse ambassadeur bij de Navo, zei op een bijeenkomst in Den Haag dat de Afrikaanse gordel van instabiliteit allereerst een veiligheidsprobleem is voor de Europese Unie. Maar de NAVO-actie tegen Libië was niet mogelijk zonder forse Amerikaanse inzet. De Europese legers zaten al snel door hun munitie heen. Ze misten zelfs de capaciteit om precisiebombardementen uit te voeren.

In zijn afscheidsspeech als NAVO-ambassadeur waarschuwde Daalder Europa: ‘Wanneer Europa zijn legers verder uitholt, zullen Amerika’s bondgenoten niet langer in staat zijn om samen met de VS de veiligheidsuitdagingen van de toekomst aan te gaan – uitdagingen die in toenemende mate globaal in bereik en impact zijn.’

Op onze kleine planeet bestaan alleen nog gedeelde veiligheid en welzijn. Wij zijn niet veilig als ze aan de overkant van de plas geen perspectief hebben. De humanitaire redenen om te zorgen voor stabiliteit en ontwikkeling in Afrika, vallen steeds meer samen met ons eigenbelang.

Maar in plaats van actieve betrokkenheid, keert de Europese Unie de rest van de wereld de rug toe. Alle Europese landen bezuinigden afgelopen jaren op instrumenten om onszelf te verdedigen, en om fragiele landen bij te staan in het garanderen van veiligheid en stabiliteit. Die trend moeten we keren. Omdat de wereld ons niet met rust zal laten, ook al keren wij ons van de wereld af.

Handel en investeringen?

Wat staat ons te doen? Het begint ermee dat we het probleem van fragiele en falende staten serieus nemen. Vervolgens moeten we onze capaciteit om in te grijpen versterken. En we moeten lessen trekken. Als de geschiedenis van economische ontwikkeling ons iets leert, is het dat betrouwbare instituties vooraf gaan aan economische groei.

De laatste keer dat minister Lilianne Ploumen in Zuid-Soedan was, verklaarde ze opgewekt dat Nederland zich toch vooral moest richten op handel en investeringen. Daar had zelfs een gouverneur om gevraagd.

Waar in de Zuid-Soedanese hoofdstad zijn de mannen die van staatswege zijn aangesteld om burgers te beschermen, voor die burgers het grootste gevaar. Nadat de zon onder is, gebruiken soldaten en agenten burgers en buitenlandse consultants als geldautomaat. Wie tegensputtert, krijgt een klap met een geweerkolf. De meest elementaire functie van een staat: zijn burgers veiligheid bieden, werkt nog niet. Dappere Hollandse jongen die daar gaat investeren.

Minister Ploumen wil Nederlandse bedrijven ondersteunen bij investeringen in ontwikkelingslanden om zo de welvaartsgroei in ook deze landen te bevorderen. Wij onderschrijven dat private investeringen de motor zijn achter economische groei in ontwikkelingslanden. Ook wij vinden dat werk voor met name jonge mannen cruciaal is om de vrede te bewaren. Toch zetten wij grote vraagtekens bij de effectiviteit van het beleid van Ploumen.

Lege huls

Ten eerste komen private investeringen niet of beperkt tot stand in landen waar de instituties te zwak zijn om veiligheid en stabiliteit te garanderen. In de tweede plaats zijn investeringen zelden het resultaat van een investeringssubsidie of een ander beleidsinstrument. Dan is de kans op mislukken groot. Ondernemingen investeren op grond van marktmogelijkheden. Stimulerend overheidsbeleid is hooguit een steuntje in de rug. Het beleid van Ploumen lijkt daarmee gericht op landen die geen ontwikkelingssteun meer nodig hebben en waar private investeringen ook vanzelf tot stand zouden zijn gekomen.

Zuid Soedan toont de lege huls van het ontwikkelingsbeleid van Ploumen. Het is een van de focuslanden voor Nederlandse ontwikkelingshulp. Hoe denkt de minister Nederlandse ondernemingen te stimuleren tot private investeringen wanneer veiligheid, fysieke infrastructuur en een stabiele overheid ontbreken?

De oplossing is een herwaardering van ‘institution building’ in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Dit kan betrekking hebben op instituties die veiligheid garanderen (politie, leger), op de organisatie van ministeries en van lokale overheden en op belastingheffing en het maken van begrotingen.

Dit is zeker een moeilijke opgave; het opbouwen van instituties is per definitie politiek. Het vraagt ook om lange adem en het levert niet direct zichtbaar resultaat. Daarom is ontwikkelingsbeleid gericht op de opbouw van instituties electoraal weinig sexy. Op de lange termijn is het echter de enige manier om landen te stabiliseren. Het is de enige manier om de volgende generaties van Zuid-Soedan een betere toekomst te bieden. Alleen als zij een waardig leven kunnen leiden, zullen ook wij leven in veiligheid en welzijn.

Jeroen de Lange is directeur van TRAC en associate senior consultant bij Ecorys. Ferrie Pot is partner bij Ecorys.

Dit artikel verscheen eerder in NRC Handelsblad. Lees morgen de reactie van de minister.