Moties. Ministers worden er soms gek van. Elk begrotingsdebat wordt er een hele stapel ingediend. De meeste worden verworpen. Enkele worden aangenomen. Enkele worden aangehouden en komen later in stemming, maar halen het dan niet altijd. Evert-Jan Brouwer blikt terug op het wel en wee van een motie-Sjoerdsma (D66) over gebonden hulp.

Sjoerdsma krijgt PvdA niet mee

Eind november debatteerde de Kamer met Minister Ploumen over haar begroting voor 2014. Daarbij diende Kamerlid Sjoerdsma een motie in die de regering vroeg, ‘vanwege de gebleken negatieve effecten, op geen enkele wijze gebonden hulp toe te passen.’

Minister Ploumen reageerde: ‘Deze motie over gebonden hulp moet ik ontraden. Ik ben bezig met een vernieuwings- en moderniseringsagenda rondom ODA…Het combineren van hulp en handel vraagt om nieuwe oplossingen die passen in een nieuwe tijd.’

De week erop stemde de Kamer over de moties. De motie van Sjoerdsma over gebonden hulp werd op zijn verzoek aangehouden. Daar moeten diepzinnige redenen voor geweest zijn, maar de eenvoudige burger die de Handelingen van de Kamer erop naslaat, kan die daaruit niet opmaken. De ervaren lobbyist weet dat Sjoerdsma dit deed om de twijfelende PvdA over te halen. Twee dagen later werd alsnog gestemd, maar Sjoerdsma kreeg niet zijn zin: PvdA stemde tegen.

Een jaar eerder dienden de Kamerleden Voordewind en Van Ojik een motie in die bijna hetzelfde bepleit. Deze motie haalde het ook niet. Tot de meerderheid die kennelijk géén moeite heeft met gebonden hulp behoorden PvdA, VVD, CDA, PVV en, jawel, D66! Had de schier immer scherpzinnige Sjoerdsma een momentje niet opgelet bij de stemmingen? Overigens lijken in 2013 SGP en D66 van plekje te zijn verwisseld: eerst was de SGP tegen gebonden hulp, nu lijken ze er geen probleem meer mee te hebben; bij D66 is het net andersom.

Wat is gebonden hulp?

Even tussendoor: wat is gebonden hulp? Het zijn schenkingen of leningen, waarbij de ontvanger verplicht is de daaraan verbonden goederen en diensten te kopen in het donorland, of in andere landen niet zijnde ontwikkelingslanden. Met de woorden van de OECD: ‘…where procurement of the goods or services involved is limited to the donor country or to a group of countries which does not include substantially all developing countries’. Landen die lid zijn van het OECD Development Assistance Committee hebben zich in 2002 verplicht hun hulp te ontbinden, en dat daarna bekrachtigd in de Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005) en de Accra Agenda for Action (2008).

In Nederland waren het vooral de Ministers Herfkens en Koenders die werk maakten van de afschaffing van gebonden hulp. Een voorbeeld is de omzetting van de oude ORET-regeling voor infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden in de ORIO-regeling: onder ORET werden Nederlandse aannemers gecontracteerd, onder ORIO mogen ook niet-Nederlandse aannemers meedingen.

Nadelen van gebonden hulp

Wat is het probleem met gebonden hulp? De twee meest gebruikte argumenten tegen gebonden hulp zijn: 1. het is minder efficiënt: ontwikkelingslanden maken onnodig hogere kosten doordat ze niet zelf het gunstigste aanbod van goederen of diensten kunnen uitkiezen; 2. het is moreel problematisch, want hulp moet belangeloos zijn en mag niet gebruikt worden om ondertussen je eigen bedrijfsleven of dienstensector te spekken. Twee rapporten die deze bezwaren uiteenzetten zijn Real Aid: An Agenda for Making Aid Work van Action Aid (2005) en Private Profit for Public Good? van Eurodad (2012).

Gebonden hulp en het DGGF

In het Nederlandse debat over ontwikkelingssamenwerking laaide de discussie over gebonden hulp weer op toen voormalig Staatssecretaris Knapen besloot ons bedrijfsleven meer te betrekken bij de uitvoering van het beleid. Op Vice Versa werden hierbij kanttekeningen geplaatst. Toen het kabinet Rutte-2 aantrad, stelde de Groningse econoom Brakman de vraag bij het regeerakkoord of Nederland gebonden hulp soms herintroduceerde. Hij wees op het idee van het Dutch Good Growth Fund (DGGF). In de parlementaire hoorzitting over Minister Ploumens nota Wat de wereld verdient maakte hoogleraar Hoebink een punt van gebonden hulp.

Toen de Kamer in mei 2013 over die nota debatteerde, bleek Sjoerdsma zijn mening ondertussen te hebben gevormd: hij zette het DGGF weg als een ‘zeer ouderwetse vorm van gebonden hulp’. Hij kreeg bijval van CU en SP, maar kwam in het debat geen steek verder. Zulke lelijke dingen mag je immers niet zeggen over het pronkjuweel van de Minister. En, zoals  gezegd, ook zijn motie van november bracht hem niet bij zijn doel. De Minister snapte heel goed dat hij aan de stoelpoten van het DGGF zaagde.

En nu is de motie verworpen. Betekent dit dat de strijd vergeefs was? Dat zou nu heel jammer zijn. Want wat Voordewind en Van Ojik in 2012 en Sjoerdsma in 2013 aan de orde stelden, is niet onbelangrijk.

Evaluaties: voorzichtig positief over ongebonden hulp

In de politiek lijkt gebonden hulp een kwestie van voor of tegen. In de praktijk ligt het genuanceerder. Allereerst is het nuttig kennis te nemen van onderzoek naar (on)gebonden hulp. De OECD heeft in 2009 een omvangrijke evaluatie gepubliceerd, die nagaat wat de effecten van (on)gebonden hulp zijn. Deze evaluatie is genuanceerd over (on)gebonden hulp: er is nog weinig met zekerheid over te zeggen welke hulpvorm beter is. ‘Country studies are cautiously positive [over ongebonden hulp – EJB], finding evidence of direct employment and income stream generation. However, these effects are highly sector specific and activity specific and so could not be attributed to untying per se’.

Naast het OECD rapport is er ook ander interessant onderzoek, o.a. van Miquel-Florensa (2007), dat wijst op een mogelijke relatie met goed bestuur: naarmate er in het ontvangende land meer sprake is van goed bestuur, is zo’n land ook beter instaat om bijvoorbeeld publieke werken openbaar aan te besteden en tenders te managen. Hoe beter het openbaar bestuur, hoe succesvoller het ontbinden van hulp kan zijn. Andersom geldt: hoe slechter en corrupter het bestuur, hoe meer argumenten voor het donerende land om greep te houden op wie bij de uitvoering gecontracteerd wordt. In die situatie hulp ontbinden is risicovol.

Ontbinding van hulp op zichzelf onvoldoende

Om verder te komen in de discussie, moeten we dus nagaan onder welke politiek-bestuurlijke voorwaarden ontbinding van de hulp succesvol kan zijn. En vervolgens wat een ontwikkelingsland nodig heeft om na ontbinding van de hulp met succes werk te maken van eigen ontwikkeling. Dan komen vragen langs als: Is er voldoende lokaal aanbod van goederen en diensten aanwezig? Kan dit lokale aanbod serieus concurreren met internationaal aanbod? Wat is in het belang van de overheid van het ontwikkelingsland: nationaal aanbesteden, of internationaal? En heeft die overheid de capaciteit om fatsoenlijk aan te besteden en vervolgens de relatie met de contractanten goed te managen? Ik heb deze vragen in politiek Den Haag tot op heden weinig horen stellen.

Een politieke kwestie die het vraagstuk overigens wat relativeert, is dat nieuwe donoren als China en India grotendeels gebonden hulp geven aan ontwikkelingslanden, maar zonder veel voorwaarden op het gebied van goed bestuur of mensenrechten. Ontwikkelingslanden blijken dan ineens niet zoveel problemen te hebben met gebonden hulp: Chinese en Indiase aannemers overspoelen momenteel Afrika. Of ontwikkelingslanden daarmee in hun eigen belang handelen is vers twee, maar feit is dat ze het accepteren, ongeacht de uitkomst van OECD-discussies over ontbinding van de hulp.

Minder retoriek, meer discussie

Het zou positief zijn als de Minister zich minder bediende van retoriek. Het DGGF neerzetten als een ‘nieuwe oplossing in een nieuwe tijd’ en de – grotendeels jongere – Kamerleden van de oppositie bijna typeren als grotbewoners, helpt de discussie niet verder. Datzelfde geldt voor Sjoerdsma met kwalificaties over het DGGF als ‘zeer ouderwetse vorm van hulp’. Of, lijnrecht daartegenover, Kamerlid Van Laar die de Minister een handje helpt door over het DGGF te zeggen: ‘Dit is geen hulp, maar het mogelijk maken

van ondernemen’. Dat is meer politieke pingpong dan een vruchtbare uitwisseling van argumenten. Een heel relevante vraag voor het debat kan zijn: als een Oegandese MKB’er perse moet samenwerken met een Nederlands bedrijf om een lening uit het DGGF te kunnen krijgen, is dat dan gebonden hulp? En is dat economisch gezien voor die Oegandees de best denkbare deal?

Houden aan afspraken zolang ze gelden

Verder zou het wel zo helder zijn als regeringen geldende internationale afspraken respecteren zolang er nog geen nieuwe voor in de plaats gekomen zijn. We hebben die discussie al gehad over de omstreden ‘0,7%’. Nu zien we dat de Minister creatief omgaat met de ODA definitie, de verklaring van Parijs, het Actieplan van Accra en de OECD-afspraken over gebonden hulp. Je mag best debatteren of die afspraken herzien moeten worden, maar het houdt het debat wel zuiver als je op de uitkomsten politiek niet vooruit loopt. Gelukkig maar dat de overheid dit niet op elk terrein doet.

De kwestie van gebonden en ongebonden hulp in relatie tot Ploumens beleid is geen glosse. Het zou onterecht zijn om de discussie hierover, na twee verworpen moties, als afgedaan te beschouwen. Misschien dat Sjoerdsma c.s. eens iets anders kunnen proberen dan een krasse motie, iets creatiefs, om hierover een zinvolle gedachtewisseling op gang te brengen. Zou Roelof van Laar daar ook voor open staan?