2013 was een hectisch politiek jaar op het terrein van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Wat is de eindbalans? Antoon Blokland van Bureau Beleidsbeïnvloeding Ontwikkelingssamenwerking maakt de politieke rekening op over 2013 en kijkt vooruit naar 2014.

Op het buitenlandbeleid verschillen de VVD en PvdA  fundamenteel van mening en heeft de coalitie geen politieke meerderheid. De twee partijen gingen in 2013 bijvoorbeeld in de clinch over de bezuinigingen op Ontwikkelingssamenwerking, de bijdrage aan de missie in Mali en welke ambassades te sluiten. Het politieke debat in 2013 heeft laten zien dat de ministers tussen de klippen door laveren en hun koers regelmatig verleggen.

Om iedereen aan boord te houden sloot het kabinet het afgelopen jaar een akkoord met het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, vakbonden en oppositie partijen in de Tweede Kamer. Het herfstakkoord met D66, ChristenUnie en SGP dwong het kabinet om een aantal bezuinigingen op het buitenlandbeleid in 2014 terug te draaien. Zo zijn de bezuiniging op de ambassades in 2014 gehalveerd en enkele consulaten blijven toch open. De bijdrage aan het MKB investeringsfonds (Dutch Good Growth Fund) is in 2014 nog maar een vijfde van de oorspronkelijke afspraak, en de ontwikkelingsuitgaven aan vluchtelingen en kinderen zijn met 50 miljoen verhoogd.

Twijfels

Maar belangrijker nog dan deze aanpassingen voor 2014 is dat de Tweede Kamer na een jaar nog steeds twijfelt over de effectiviteit van de integratie van hulp, handel en investeringen. De twijfels over het Nederlandse bedrijfsleven en het Dutch Good Growth Fund en hoe deze bijdragen aan armoedebestrijding domineerde het debat in 2013. GroenLinks, de Partij voor de Dieren en de PVV hebben uiteindelijk tegen de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gestemd. Het CDA en D66 hebben grote bedenkingen bij het bedrijfslevenbeleid en het Dutch Good Growth Fund, maar hebben uiteindelijk voor de begroting gestemd.

Ook de VVD en PvdA hebben hun twijfels over de effectiviteit van de plannen. Zo wil de VVD juist meer geld voor het Nederlandse bedrijfsleven dat internationaal onderneemt in ontwikkelingslanden. En de PvdA heeft samen met de oppositie de ontwikkelingscriteria voor handel met en investeringen in ontwikkelingslanden aangescherpt.

Verdeeldheid

De kritiek verschilt per partij. De twijfels hebben daarom niet tot één haalbaar alternatief geleid. Het kabinet maakt politiek gewiekst gebruik van deze verdeeldheid. Met slimme communicatie en opvallende acties halen de ministers de twijfelende Kamerleden de wind uit de zeilen. Minister Ploumen kreeg in het politieke debat van haar criticasters veel lof voor het persoonlijk aanspreken van de Nederlandse kleding bedrijven op hun activiteiten in Bangladesh. Ook minister Timmermans kreeg in het begrotingsdebat veel lof van de oppositie voor zijn internationale oriëntatie, talenkennis en zijn persoonlijke betrokkenheid bij de mensenrechten in Indonesië.

Het kabinet komt met de opvallende acties de criticasters tegemoet en ontloopt zo de moeilijke debatten over de 1 miljard bezuinigingen op armoedebestrijding, de haalbaarheid van hulp én handel, de onduidelijkheid over het speerpunt veiligheid en rechtsorde, het magere mensenrechtenbeleid en het sluiten van ambassades.

Ruimte en flexibiliteit

De uitkomst van het politieke debat in 2013 is dat minister Ploumen politiek akkoord heeft gekregen op haar ambitieuze doelstellingen op hulp, handel en investeren én ruimte en flexibiliteit op de aanpak hoe deze doelstellingen te behalen. De Tweede Kamer is simpelweg te verdeeld om af te dwingen dat de plannen concreter worden uitgewerkt, budgettair voor de komende jaren worden vastgelegd en dicht te timmeren met harde ontwikkelingsvoorwaarden en –criteria. Ondanks herhaalde pogingen van verschillende Kamerleden komt de Tweede Kamer niet veel verder dan algemene toezeggingen en een waslijst aan beloofde brieven en debatten in de toekomst die het beleid verder zullen uitleggen en uitwerken. Enkele voorbeelden van de gecreëerde ruimte en flexibiliteit voor de minister zijn:

1. Minister Ploumen heeft voor de komende jaren de vrije hand om de bezuinigingen op haar speerpunten door te voeren. Na een jaar van debat is het nog steeds onduidelijk wat de bezuinigingen van de 1 miljard op ontwikkelingssamenwerking nu precies betekenen voor de uitvoering van de speerpunten en armoedebestrijding. Ook de consequenties van de kleinere ambassades voor de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid zijn nog niet concreet. De Tweede Kamer heeft hier in het begrotingsdebat niet op doorgevraagd en het is de Kamer ook niet gelukt om strepen in het zand te trekken.

2. Minister Timmermans en minister Ploumen zijn op een aantal concrete voorbeelden van coherentie ongewoon scherp en gebruiken het gewicht van de Nederlandse overheid om partijen persoonlijk aan te spreken op hun activiteiten. Met name minister Ploumen is persoonlijk zeer betrokken bij het belastingverdrag met Zambia, de handelsverdragen van de Europese Unie, het convenant met de Nederlandse kledingindustrie in Bangladesh en de koppeling van de mensenrechten en het bedrijfsleven in Indonesië. Bij deze case-bij-case benadering van het kabinet passen geen harde criteria en voorwaarden vooraf om coherentie af te dwingen. Ondanks herhaalde pogingen in de Tweede Kamer blijkt er geen meerderheid om harde verplichtende voorwaarden te stellen. De PvdA en VVD steunen de minister.

3. Minister Ploumen heeft de ruimte om de sterkste samenwerkingspartners van de overheid zelf uit te kiezen. In de visie van het kabinet vraagt het oplossen van actuele vraagstukken om samenwerking van verschillende actoren; elk met zijn eigen sterke kant en toegevoegde waarde. De overheid stelt doelstellingen en regisseert de samenwerking van bedrijven, maatschappelijke organisaties, vakbonden, internationale organisaties, kennisinstellingen en overheden om deze doelstellingen te realiseren. Ondanks een aantal pogingen van Kamerleden is het de Tweede Kamer niet gelukt om de ‘kanaalverdeling’ voor de komende jaren concreet vast te leggen en af te spreken wie hoeveel geld precies krijgt. De verdeeldheid in de Tweede Kamer was simpelweg te groot.

4. Minister Ploumen kiest overtuigd voor samenwerking en verantwoord vertrouwen. En niet voor vooraf dicht getimmerde regelingen en programma’s en gedetailleerde output verantwoording achteraf. De overheid wil strategisch samenwerken en regisseert de samenwerking van verschillende partij met een waaier aan instrumenten, zoals strategische partnerschappen, leningen,  fondsen voor publiek private partnerschappen, garanties, handelsmissies en economische diplomatie. Binnen deze instrumenten is er ruimte voor samenwerking en continue afstemming en flexibiliteit voor tussentijdse aanpassing van de plannen. Een deel van de Tweede Kamer wilde de voorwaarden op al deze instrumenten aanscherpen en is het debat hierover in 2013 aangegaan. Uiteindelijk blijkt er bij het begrotingsdebat geen meerderheid te vinden voor aanscherpingen, omdat de PvdA en VVD het voorstel van de minister voor één algemene set van voorwaarden steunen.

Strategische Samenwerking

Bovenstaande voorbeelden laten zien dat er het afgelopen jaar is gewerkt aan een nieuwe verhouding tussen het kabinet, ministerie, Tweede Kamer en de maatschappij. Het buitenland beleid is meer gestoeld op strategische samenwerking op basis van verantwoord vertrouwen. Dit is een trendbreuk met het verleden waarin de politiek en het ministerie de neiging had het buitenlandbeleid vooraf vast te leggen en gedetailleerd te plannen en hierover achteraf verantwoording af te leggen. De Tweede Kamer is kritisch en twijfelt over deze nieuwe verhouding, maar een meerderheid is akkoord. Het is nu aan minister Ploumen om met resultaten te komen en de twijfels weg te nemen.

De invoering van het Dutch Good Growth Fund laat zien hoe lastig dit zal zijn. Het beleid is nieuw en de implementatie is moeilijk en kost veel tijd. Het kabinet erkent dit en erkent ook dat de kennis en expertise van bedrijven, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties doorslaggevend zijn voor het succes. Dit biedt de komende jaren nieuwe en andere kansen aan maatschappelijke organisaties om het maatschappelijke belang scherp te verankeren. Niet langer binnen een eigen ‘maatschappelijk kanaal’, maar in strategische samenwerking met de Nederlandse overheden én internationale organisaties, bedrijven en kennisinstellingen.

Nu, is dan ook het moment om aan te kloppen bij het ministerie. Het ministerie heeft de ruimte en flexibiliteit om op verschillende wijze samen te werken en partnerschappen aan te gaan. Maar het zal zich kritischer opstellen dan voorheen en kiezen voor de sterkste strategische partners die zich met successen en resultaten bewezen hebben. Met minder geld beschikbaar, zijn de komende jaren dan ook een survival of the fittest.

Antoon Blokland is directeur en politiek adviseur van BBO.

Neem voor de uitgebreide politieke analyse van het politieke debat in 2013 contact op via www.bbo.org of ablokland@bbo.org. Of volg @bbo_bv.