Zweden geeft nog steeds één procent van het BNP uit aan ontwikkelingssamenwerking. De Global Development Policy voor coherentie van ontwikkelingsbeleid met alle andere departementen krijgt klinkende reviews van het OECD. Ze staan 9e op de Transparency Index. Wat ligt er aan de basis van dit sterke beleid? Vice Versa was in Zweden deed navraag. ‘Er is nauwelijks discussie over. De partijen zijn het eens over de basis, namelijk dat het belangrijk is om aan ontwikkelingssamenwerking te doen, dat het belangrijk is om het niveau en budget hoog te houden.’   

Joachim Beijmo, Director of Communications bij de Swedish International Development Cooperation Agency (Sida) staat ons te woord. Sida beheert ruim de helft van het overheidsbudget voor ontwikkelingssamenwerking. De overheid bepaalt de strategieën voor partnerlanden, regio’s of (mondiale) thema’s. Vervolgens gaat het Sida aan de slag met het mandaat over de invulling van projecten en programma’s. Daarnaast zijn ze verantwoordelijk voor het informeren van het algemene publiek over de ontwikkeling in de landen waar Zweden werkt en de resultaten van ontwikkelingssamenwerking.

Consensus

De DAC roemt Zweden: ‘Sweden is a generous aid donor that has put development at the heart of its foreign policy.’ Hoe komt het dat Zweden het zo goed doet?

 ‘Er is een brede consensus tussen de politieke partijen als het gaat over mondiale ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking. Er is nauwelijks discussie over. De partijen zijn het eens over de basis, namelijk dat het belangrijk is om aan ontwikkelingssamenwerking te doen, dat het belangrijk is om het niveau en budget hoog te houden en dat de basiswaarden van gendergelijkheid, democratie, mensenrechten, klimaatverandering en milieu, transparantie en anticorruptie de topprioriteiten van Zweden moeten zijn.’

Zijn er dan helemaal geen kritische geluiden?

‘Er is één partij, de Moderata samlingspartiet, een rechtse partij, die altijd kritisch was op ontwikkelingssamenwerking voordat ze aan de macht kwamen in 2006. Nu zitten ze in de regering, als deel van de coalitie.  Zij hadden een hervormingsagenda, maar dat ging met name over resultaten, transparantie, anticorruptie en de nadruk op minder landen. Maar de kritiek was niet gericht op de basiswaarden, ze wilden geen bezuinigingen en bleven gericht op dezelfde aandachtsgebieden als de jaren daarvoor. Ze tornden niet aan de basis voor ontwikkelingssamenwerking.’

En het publieke debat? Is ontwikkelingssamenwerking onderwerp van gesprek?

‘Er is wel discussie in Zweden, eigenlijk zijn er drie debatten gaande. Eén gaat over de waarde en resultaten, of hulp verschil maakt of niet. Het tweede gaat over hoe we samenwerking tussen verschillende sectoren in de samenleving mogelijk kunnen maken, welke voorwaarden we stellen en hoe we programma’s gaan afwikkelen, zeker nu we ook met de particuliere sector gaan samenwerken. Dat zijn debatten tussen het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven en tussen het maatschappelijk middenveld en de publieke sector over de waarde van samenwerking met de private sector in vergelijking met de waarde van werken met het maatschappelijk middenveld. Het derde debat gaat over de samenwerking van de overheid met partnerlanden: wanneer ondersteunen we overheden en wanneer niet? Wat zijn de alternatieve kanalen in landen, hoe kunnen we de instituties in landen ondersteunen zonder dat we ondemocratische, corrupte regimes helpen?’

Zijn er in Zweden mensen die willen stoppen met ontwikkelingssamenwerking?

‘Ja die zijn er wel, maar als we kijken naar de opiniepeilingen die we ieder jaar houden, zijn acht op de tien mensen voorstander van ontwikkelingssamenwerking door middel van overheidsbudget. Er is dus ook een groep die er niet achter staat en vindt dat het budget zou moeten afnemen, maar het percentage voorstanders is hoog, ook in vergelijking met andere landen. Het debat tussen voor- en tegenstanders is niet zo levendig.’

Wat is de reden voor die sterke support?

‘Ik denk dat het komt door de maatschappelijke organisaties. Die hebben nog steeds een sterke positieve invloed in de Zweedse maatschappij en zij betrekken ook veel mensen bij het onderwerp. Ik denk dat dat een deel van het antwoord is. Maar wie weet, misschien hebben we hier over een paar jaar dezelfde discussie als in Nederland. Zweden is wel geraakt door de financiële crisis in 2008, maar heeft de afgelopen jaren niet zoveel problemen gehad als veel andere Europese landen, de financiële situatie is hier stabieler. Misschien hadden we dezelfde discussie gehad als de crisis hier harder had toegeslagen.’

Samenwerking met het bedrijfsleven

In Nederland verschuift het ontwikkelingsbeleid nu van hulp naar handel, is dat hier hetzelfde?

‘Ik denk dat het een algemene trend is. Wij zien het nu in Zweden en hetzelfde gebeurt in Nederland en in Groot Brittannië: het volume van ontwikkelingssamenwerking is de afgelopen jaren gestagneerden tegelijkertijd zijn de andere financiële stromen zoals buitenlandse directe investeringen, afdrachten en handelsstromen sterk gestegen. Bedrijven worden steeds belangrijker om mensen te bereiken en hun dagelijks leven te beïnvloeden. Als we een verschil willen maken moeten we samenwerken met de private sector en die stromen ook beïnvloeden. We moeten ons krimpende deel van de geldstromen gebruiken om de grote stroom te beïnvloeden. Dat is wat we nu proberen te doen en dat zie je in heel Europa.

‘We hebben een mandaat om garanties voor particulier kapitaal uit te geven. Het is geen geld dat we naar een ander land sturen, maar we kunnen financiële instellingen garanties geven zodat ze een groter risico kunnen nemen dan ze normaal gesproken zouden doen. Dat ontwikkelen we meer en meer in veel van onze partnerlanden. Het is een manier om meer investeringen te creëren in verschillende gebieden, verschillende soorten investeringen die een ontwikkelingsimpact hebben. Dat kunnen investeringen zijn in gezondheidsklinieken of infrastructuur.’

Het bedrijfsleven is niet per se gericht op de ontwikkelingsimpact, hoe gaat Zweden daar mee om?

‘Je moet de particuliere sector als complementair zien in een land, net als het maatschappelijk middenveld, dat is ook complementair. Uiteindelijk als een land ontwikkelt, zijn de publieke instituties verantwoordelijk voor sociale dienstverlening voor burgers en ik denk dat we nooit alleen met de particuliere sector kunnen werken, of alleen met het maatschappelijk middenveld. Traditionele ontwikkelingssamenwerking was erg gericht op de publieke instituties. We zijn meer en meer met het maatschappelijk middenveld gaan werken maar nog niet zoveel met het bedrijfsleven. Het is eigenlijk wel logisch dat we wat meer met de particuliere sector gaan samenwerken, zonder afstand te doen van de andere sectoren.’

Uniek coherentiebeleid

Zweden heeft als eerste land een Global Development Policy: het ministerie van buitenlandse zaken heeft de verantwoordelijkheid voor de coherentie van het ontwikkelingsbeleid met alle andere beleidsterreinen. Zweden probeert zo rekening te houden met de impact van nationaal beleid op de internationale ontwikkeling.

Hoe werkt dit in de praktijk? Hoe wordt er rekening gehouden met mondiale ontwikkeling in de nationale beleidsvoering?

‘Eigenlijk werkt het niet. Het is wetgeving die is aangenomen door het Zweedse parlement, maar er is geen mechanisme om de implementatie te garanderen. Het enige wat er nu gebeurt is een jaarlijks rapport van het ministerie van buitenlandse zaken dat ze presenteren aan het parlement en een follow up  door de ngo’s, een soort barometer voor het coherentiebeleid. Maar er is geen sturend mechanisme om het beleid kracht bij te zetten. Dat heeft de overheid ook geconstateerd en momenteel wordt onderzocht hoe dat vorm zou kunnen krijgen.’

Een van de kritieken is dat de verantwoordelijkheid ligt bij het ministerie van buitenlandse zaken en niet bij de minister-president…

‘Het gaat over coherentie tussen alle beleidsterreinen, dus dan kan er niet één departement verantwoordelijk zijn. Het zou logischer zijn om de verantwoordelijkheid een centrale plaats te geven als je het echt wilt implementeren. Dat stond ook in het oorspronkelijke voorstel van dit beleid, het comité stelde een meer centrale coördinatie voor.’

De OECD was erg positief over het coherentiebeleid, terwijl het volgens u dus niet zo goed werkt, hoe komt dat?

‘Ik denk dat ze zo positief zijn omdat er niet zoveel landen zijn die daadwerkelijk dit soort beleid hebben, het is vrij uniek. Ik denk dat het feit dat het parlement hier mee heeft ingestemd, dat dit beleid er is en dat er over gerapporteerd wordt, al een mijlpaal is. Dat alleen al is belangrijk. Om het dan ook nog te implementeren is de volgende en noodzakelijke stap en wat dat betreft hebben we in Zweden nog veel te doen. Dat we het beleid hebben wordt gewaardeerd door de OECD, maar er is nog niet gekeken naar wat voor verandering het teweeg heeft gebracht. En we identificeren nu conflicterende beleidsterreinen en zijn daar transparanter over. Dat creëert meer debat over mondiale thema’s en ontwikkeling in Zweden.’

Dus u denkt dat het goed zou zijn als meer landen echt coherentiebeleid zouden gaan voeren? 

‘Ja absoluut. Het is een goede manier om tegenstrijdig beleid te identificeren. En als je kijkt naar de financiële stromen in de wereld is het duidelijk dat ontwikkelingssamenwerking maar een klein deel is. Als je serieus bent over een verschil maken in internationale ontwikkeling denk ik dat beleidscoherentie de sleutel is.’

Meer aandacht voor kwantitatieve resultaten

U bent verantwoordelijk voor het bewustzijn over ontwikkelingssamenwerking, wat is het doel van het beleid van Sida? Wat moeten mensen volgens u weten over dit onderwerp?

‘Het Sida heeft een doorlopend communicatieprogramma, daar geven we een derde van het communicatiebudget uit. Twee derde van het budget bestaat uit subsidies aan maatschappelijke organisaties die dat besteden aan informatievoorziening. Het doel is om de kennis over internationale ontwikkeling te vergroten. Maatschappelijke organisaties werken vooral aan bewustwording over de situatie in partnerlanden, wij werken voornamelijk aan het vergroten van de algemene kennis over mondiale ontwikkeling. Dat het de goede kant op gaat, dat er minder kinderen overlijden aan behandelbare ziektes, dat er minder moedersterfte is en wat de Zweedse bijdrage daaraan is geweest.

We werken heel hard aan de communicatie over resultaten, momenteel communiceren we vooral de kwantiteit van de Zweedse bijdrage. Dat deden we nog niet zoveel, bijvoorbeeld de aantallen vaccinaties bij kinderen publiceren, of het aantal geboorten onder supervisie van medisch personeel als resultaat van de Zweedse ontwikkelingssamenwerking.’

Werkt het beter om de kwantitatieve resultaten te communiceren? Wordt dat beter ontvangen door het grote publiek?

‘Dit is iets waar we kort geleden mee begonnen zijn en we kunnen nu al zien dat het veel impact heeft, misschien wel meer dan de storytelling die we de afgelopen jaren vooral hebben gedaan. Het communiceren van de Zweedse bijdrage uitgedrukt in cijfers is krachtig. Ik denk dat het belangrijk is om dat samen te doen met de verhalen én de lange termijnanalyse. Als je mensen wilt bereiken buiten de ontwikkelingssector, moet de informatie toegankelijk zijn en goed te begrijpen. Dan raken ze geïnteresseerd en dan kun je vervolgens het hele verhaal vertellen.’

Open aid

Er is in Zweden veel aandacht voor open data en transparantie, is dat ook deel van…

‘Dat is ook deel van de communicatie die we doen als overheidsinstelling. We geloven dat toegang tot informatie en de mogelijkheid om alle bijdragen en alle data die belangrijk zijn voor mensen om ontwikkelingssamenwerking te vertrouwen. En om onze berichtgeving te vertrouwen als we de verhalen en de resultaten publiceren.’

Hoe communiceren jullie over projecten die niet hebben gewerkt of geld dat verkeerd terecht is gekomen?

‘We proberen het hele verhaal te vertellen. We laten zowel de goede als de slechte resultaten zien en wat we doen om die te verbeteren. Dat is deel van ons transparantiebeleid en transparantie verbetert de kwaliteit. Als we alle informatie moeten publiceren, moeten we ook harder werken aan onze programma’s.

We publiceren bijvoorbeeld ieder jaar een anticorruptierapport over hoeveel zaken we hebben onderzocht en wanneer we ons geld terug hebben gevraagd. Daarnaast hebben we een programma en een beurs voor journalisten. Dat is niet gekoppeld aan onze boodschap, deze journalisten gaan naar landen waar we werken en ze kunnen daar over alles rapporteren wat ze zien.’

De website ‘open aid’ is sinds 2011 online. Is er sindsdien verandering merkbaar?

‘Ik denk echt dat het een nieuwe toevoeging isDe informatie is niet bewerkt, maar gewoon gepresenteerd zoals het is. Ik merk dat journalisten en onderzoekers de data gebruiken als oriëntatie en daarna komen ze bij ons voor meer diepgaande vragen en onderzoek. Ik denk dat het waarde toevoegt als het gaat over het onderzoeken van en opvolgen van ontwikkelingsbeleid.’

Voortdurende hervorming

De kritiek op het Zweedse beleid is dat het onoverzichtelijk is, dat er zoveel beleid is dat men door de bomen het bos niet meer kan zien. Wordt daaraan gewerkt?

‘Ja daar wordt voortdurend aan gewerkt. De overheid stelt strategieën op die wij implementeren, momenteel zijn dit er 56 geloof ik. De nieuwste vier zijn gepubliceerd in een nieuw format. De vorige strategieën bevatten zoveel informatie, richtlijnen en aanwijzingen dat ze moeilijk te hanteren waren. Nu is er een proces gaande om de strategieën lichter, makkelijker en korter te maken, wat meer ruimte laat voor de uitvoerende organisaties om te beslissen hoe het wordt uitgewerkt.’

Je noemt een aantal aanpassingen en verbeteringen, maar hebben er ook grote veranderingen plaatsgevonden in het ontwikkelingsbeleid of wordt er alleen gewerkt aan verbetering van het huidige beleid?

‘Er is niet echt een grote verschuiving geweest wat betreft de inhoud van het beleid. Het zijn meer doorlopende hervormingen met betrekking tot het effectief managen van ontwikkelingssamenwerking. Dat is een voortdurende hervormingsagenda.

Maar er is de afgelopen zeven jaar veel veranderd, vooral gericht op kwaliteit, transparantie en een klokkenluidersysteem. We hebben een behoorlijk aantal partnerlanden uitgefaseerd en we zijn bezig met samenwerking met het bedrijfsleven om nieuwe mechanismen en methoden voor bedrijven ontwikkelen.

Er zijn toch ook wel veranderingen merkbaar in niveau van hulp, we hebben een consensus over één procent van het BNP en daar staan alle partijen achter, behalve de Zweedse democraten, een populistisch-rechtse partij. Als je kijkt naar waar het geld naar toe gaat, zie je dat het deel dat wordt uitgegeven in Zweden zelf, aan vluchtelingen en administratie, gegroeid is. Meer en meer van de 1 procent wordt gebruikt in Zweden zelf. Dat zou wel eens kunnen veranderen na de verkiezingen volgend jaar, want ik denk dat het iets is waarin de huidige regeringscoalitie van mening verschilt met de sociaaldemocraten en de groene partij. Als zij een regering gaan vormen, zullen de uitgaven weer anders worden.’