Handelsonderhandelaars in ontwikkelingslanden breken hun hoofd over de vraag wat te doen met de Economic Partnership Agreements (EPA’s). Ondertekenen ze de vrijhandelsverdragen met de Europese Unie niet, dan verliezen ze hun markttoegang tot de EU. Het alternatief lijkt ook weinig aantrekkelijk: handelsexperts waarschuwen voor de negatieve effecten van vrijhandel. Maar hebben de EPA’s überhaupt wel enige waarde voor ontwikkelingslanden? Stefan Verwer bezocht begin deze maand een bijeenkomst van het Africa Trade Network in Harare, Zimbabwe, waar Afrikaanse en enkele westerse civil society organisaties bijeen kwamen om hun zorgen rondom de EPA’s te bespreken. Hij zet de argumenten tegen EPA’s op een rij.

Het was een tijdje stil  rondom de Economic Partnership Agreements (EPA’s): vrijhandelsverdragen tussen de Europese Unie en 77 ontwikkelingslanden in Afrika, het Caribisch Gebied en de Pacific (ACP). Met veel bombarie werden onderhandelingen van deze vrijhandelsverdragen in 2002 door de Europese Commissie gestart, maar al vanaf de start waarschuwden critici ontwikkelingslanden deze verdragen niet te ondertekenen.

Met de EPA’s vraagt Europa namelijk dat de ACP-landen hun markten verregaand te openen voor de goedkopere Europese importen. Critici vreesden de gevolgen voor producenten in de ACP-landen, die niet zouden concurreren tegen goedkope Europese importen van bijvoorbeeld kippenvlees en tomaten, die vaak nog in Europa gesubsidieerd werden. Maatschappelijke organisaties kwamen dan ook massaal in verzet tegen de agressieve agenda die de Europese Commissie volgde in de onderhandelingen. En met succes, want de onderhandelingen zitten al lang op een doodlopend spoor.

Market Access Regulation (MAR) 1528/2007

Maar niet voor lang, als het aan de Europese Commissie ligt: in het voorjaar gaf het Europees Parlement goedkeuring aan nieuwe wetgeving die ervoor zorgt dat ACP-landen die op 1 oktober 2014 geen akkoord hebben geratificeerd of nog niet zijn gestart met de implementatie van de afspraken, hun toegang tot de Europese markt verliezen. Bananenproducenten in Kameroen, de vleesindustrie in Botswana en bloemenproducenten in Kenia of Uganda zijn slechts enkele voorbeelden van sectoren die hun toegang tot de Europese markt zouden verliezen als hun regeringen weigeren een handtekening te zetten onder de verdragen. Tegenstanders van de EPA’s spreken dan ook van een ‘schandelijke en onethische’ manier om druk te zetten op de ACP regeringen.

Maatschappelijke organisaties waarschuwen de ACP landen  daarom niet te snel te tekenen, want zij stellen dat de negatieve effecten van de EPA’s vele malen groter zijn dan het potentiële verlies van markttoegang als de verdragen niet worden ondertekend.

Ontwikkelingsverdragen

De EPA’s komen voort uit de decennialange relatie die de ACP landen met Europa hebben, die teruggaat tot de tijd dat de ACP landen nog Europese koloniën waren.  Al sinds de jaren zeventig kregen deze landen toegang voor een aantal van hun producten voor de (toen nog) lucratieve Europese markt. Tegelijk ontvingen de ACP landen grote bedragen aan ontwikkelingshulp van de Europese Unie via het Europees Ontwikkelingsfonds.

Echter met de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie in 1996 kwam vooral de preferentiële markttoegang voor producten uit de ACP landen onder druk te staan. Bananenproducenten uit Latijns Amerika maakten met succes bezwaar tegen de voordelen die ACP landen kregen. Onder de regels van de WTO moet een land namelijk dezelfde voordelen geven aan zowel het ene als het andere land dat lid is van de WTO. Kortom: als bananenproducenten uit het Caribisch Gebied vrije toegang hebben tot de Europese markt moet Europa diezelfde toegang bieden aan andere bananen producerende landen in de wereld.

De oplossing om toch vast te houden aan de markttoegang voor ACP landen werd door de Europese Commissie gevonden in het onderhandelen van regionale vrijhandelsverdragen met de ACP-landen. Deze zijn namelijk door de WTO wel toegestaan (denk aan de Europese vrijhandelszone). Door een vrijhandelszone op te zetten met haar voormalige koloniën, zou Europa  de ACP-landen wel dezelfde importtarief-vrije toegang kunnen blijven geven.

The devil is in the details: want een vrijhandelsverdrag volgens de definitie van de WTO is een verdrag, waarbij beide partijen ”vrijwel alle” importtarieven tussen de landen moeten afschaffen. De EU concludeert hieruit dat  de ACP-landen minstens 80% van hun sectoren moet opengooien. De meeste ACP-landen, waarvan er een groot deel tot minst-ontwikkelde landen behoren, vinden dit percentage veel te hoog. Toch worden ze middels de EPA’s gedwongen om hun markten open te zetten voor Europese importen, willen ze hun preferentiële markttoegang tot de Europese markt blijven behouden.

Weinig vooruitgang, behalve in het Caribisch Gebied

Sinds de start van de onderhandelingen is er weinig vooruitgang geboekt: ettelijke onderhandelingsdeadlines werden niet gehaald. Zelfs het Caribisch Gebied, waar de verschillende landen verenigd in CARICOM een EPA afsloten met de EU, ligt de implementatie van de akkoorden zo goed als stil.

Voor de rest van de ACP-landen werden in 2007 zogenaamde interim-EPA’s geïntroduceerd met daarin de early harvest elementen van de EPA’s als een manier om schot in de onderhandelingen te krijgen. Maar veel landen hebben tot op heden geweigerd om een interim-akkoord te ondertekenen.  Van de landen die wel een interim-akkoord hebben ondertekend, hebben slechts een paar dit akkoord geratificeerd. Nog minder landen zijn echt begonnen met de implementatie van de interim-akkoorden. Dit is zeer tegen het zere been van de Europese Commissie, die dus met haar market access regulation een ultieme poging waagt om weer schot te krijgen in de onderhandelingen. Maar terwijl ACP landen hun hoofd breken hoe nu verder te gaan, vragen handelsexperts zich steeds vaker af wat de EPA’s eigenlijk nog waard zijn.

(1) Zuid-Zuid handel veel belangrijker dan de EU: het concept van de EPA’s stamt uit de jaren ‘90 van de vorige eeuw. Sindsdien is het internationale speelveld dramatisch veranderd. Was de EU voor veel ACP-landen destijds nog de grootste handelspartner, inmiddels lijkt die positie overgenomen te zijn door regionale handelspartners en heeft vooral de handel met China en in mindere mate met India en Brazilië een grote vlucht genomen. Waar de handel met de EU en de VS nu nog voor 2/3 van de handelsbalans van de ACP landen bepaalt, in de komende jaren lijkt het aandeel Zuid-Zuid handel alleen maar toe te nemen. Het zal naar verwachting niet lang meer duren voordat Zuid-Zuid handel goed zal zijn voor 50% van de handelsbalans van ACP landen. Europa wordt dus een steeds minder belangrijke handelspartner voor veel ACP landen.

(2) Wat is de waarde van toegang tot de Europese markt nog? Grote vraagtekens kunnen verder worden gezet bij de waarde van de markttoegang tot de Europese markt. Zo hebben producenten uit de ACP landen moeite om te voldoen aan de standaarden en producteisen die in Europa worden gesteld. Zo zijn de voedselveiligheidseisen in Europa veel hoger dan in veel ontwikkelingslanden en kunnen producenten niet voldoen aan de eisen die de Europese markt aan importen stelt. Sommigen praten dan ook over de fictie van markttoegang, die door allerlei non-tarifaire barrières alleen maar beperkter wordt.

Tegelijkertijd neemt de waarde van de huidige handelspreferenties van veel producenten uit de ACP landen, die producten naar Europa exporteren, drastisch af. Verschillende hervormingen van het Europese landbouwbeleid hebben de prijzen op de Europese markt voor producten die traditioneel van belang zijn voor de ACP (het gaat dan om producten zoals suiker, vlees en bananen) sterk doen afnemen. Kortom, ACP producenten die suiker naar Europa exporteren, krijgen nu een lagere prijs dan vroeger. Daarnaast is de wereldmarktprijs voor veel landbouwproducten gestegen door een toename van de internationale vraag. Gevolg is dat het net zo lucratief is om je product elders dan in Europa te verkopen.

(3) Ontwikkelingshulp neemt af: voor veel regeringen in de ACP zijn de investeringen vanuit het Europese ontwikkelingsfonds een belangrijk onderdeel van de relatie die zij met Europa onderhouden. Maar in ACP landen wordt geïrriteerd gereageerd op de bezuinigingen van de Europese ontwikkelingshulp, terwijl de regels die door de Commissie worden gesteld aan de besteding van de Europese ontwikkelingsgelden steeds stringenter worden. De vraag rijst hoeveel waarde de Europese hulp commitments eigenlijk nog hebben.

(4) EPA’s ondermijnen regionale integratie. Een continue kritiek blijft dat door de manier waarop de EPA’s onderhandelt de initiatieven die ACP landen onderling nemen om te komen tot meer regionale integratie worden vertraagd. Neem ECOWAS, het handelsblok in West-Afrika. Europa wil met heel ECOWAS een akkoord sluiten, maar binnen ECOWAS bestaan er verschillende belangen. Zo heeft Ivoorkust wel interesse in een EPA, maar een land als Senegal niet. Sluit Ivoorkust wel een EPA met de EU, dan zal ook Senegal last kunnen krijgen van de goedkopere importen, die via Ivoorkust het ECOWAS-handelsblok binnenkomen en daarmee ook Senegal bereiken. Het is jammer dat hiermee de regionale integratie wordt bemoeilijkt,  want juist het bevorderen van de onderlinge handel is zo belangrijk voor lokale economische ontwikkeling en de opbouw van een eigen competitief lokaal bedrijfsleven.

(5) Verbod op exportbelastingen en exportrestricties. Maar misschien nog de grootste verontwaardiging is ontstaan doordat de Europese Commissie in alle onderhandelingen van ACP landen een  het instellen van exportbelastingen en exportrestricties wil beperken. Zo wil de EC voorkomen dat exporten naar de EU extra belast worden en dus duurder worden voor Europese bedrijven.

Opvallend is dat, waar EPA’s onderhandeld worden binnen de regelgeving van de WTO, de EC met exportbelastingen en exportrestricties veel verder gaat dan die WTO-regels. Deze exporttaksen  zijn toegestaan door de WTO en worden vaak beschouwd als maatregelen, die landen de kans bieden om wat te verdienen aan de export van hun grondstoffen. Daarnaast zijn deze maatregelen ideaal voor overheden, die de verwerking van de grondstoffen tot half- of eindproducten in eigen land kunnen bevorderen: immers als de export van grondstoffen relatief duurder wordt, kan het aantrekkelijker worden voor (internationale) bedrijven om te investeren in lokale verwerking van grondstoffen.

Je hoeft geen econoom te zijn om te kunnen bedenken dat het winstgevender is om waarde toe te voegen aan verwerkte producten, dan alleen maar ruwe grondstoffen exporteren. Met het inwilligen van deze eisen wil de EU dat de regeringen van de ACP landen een belangrijk beleidsinstrument om de ontwikkeling van een eigen verwerkende industrie opgeven.

(6) Verlies markttoegang is minder substantieel dan verlies importbelastingen

Het South Centre, een inter-gouvermentele organisatie die overheden in ACP landen adviseert, rekende onlangs uit dat de hoeveelheid importbelasting die zij zouden moeten betalen als zij hun markttoegang tot de Europese markt zouden verliezen, niet opweegt tegen het verlies aan belastinginkomsten als zij als gevolg van de EPA’s haar eigen importtarieven voor Europese importen zou moeten verlagen. Een land als Nigeria zou maximaal 8,5 miljoen aan tariefverhoging op haar exporten moeten betalen, terwijl zij alleen al aan inkomsten van importbelastingen al ruim 850 miljoen euro zou verliezen. Een land als Ghana zou geconfronteerd worden met 50 miljoen aan tariefverhoging in de Europese markt, maar zou bijna 375 miljoen aan importbelastinginkomsten verliezen.

Jobless growth

Kortom, de vraagt rijst hoe waardevol de EPA-onderhandelingen eigenlijk voor de ACP landen zijn. Economen wijzen vaak op het voordeel van handelsliberalisering in relatie tot economische groei en het klopt dat veel ontwikkelingslanden de afgelopen jaren steeds hogere groeicijfers voorleggen. Zo staan in de top 10 van grootste economische groeiers, maar liefst 7 Afrikaanse landen. Sommige economen concluderen dan ook dat jarenlange handelsliberalisatie haar vruchten afwerpt.

Maar niets lijkt minder waar: veel Afrikaanse landen groeien wel exponentieel, maar dat gaat niet gepaard met de groei van de werkgelegenheid. Sterker nog de werkloosheid in veel landen neemt alleen maar toe. Er wordt dan ook wel gesproken over “jobless growth”. Nieuw beleid en meer beleidsruimte dan het traditionele neoliberale recept lijkt meer dan ooit nodig. Het is met die reden dat veel maatschappelijke organisaties in ACP landen hun regeringen oproepen hun groeikansen niet op te geven door nu te kiezen voor de onzekere vooruitzichten van de EPA’s.

Ontwikkelingsorganisaties moeten EPA’s weer op de agenda zetten

Maar nog stelliger kun je zijn in de overtuiging dat maatschappelijke organisaties in Europa de EPA-handelsonderhandelingen veel nauwlettender moeten volgen, dan zij de afgelopen jaren hebben gedaan.

Sinds 2007 leken de onderhandelingen op een doodlopend spoor te staan, maar sinds enkele maanden dendert de trein weer door, met alle gevolgen van dien voor de economische ontwikkelingsperspectieven van ontwikkelingslanden. Waar handel een motor kan zijn voor economische en sociale ontwikkeling, dreigt die nu destructief uit te pakken voor de ontwikkelingsperspectieven van sommige van de allerarmste landen in de wereld.

Op 8 en 9 oktober kwamen handelsexperten vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties uit verschillende ACP en EU landen bij elkaar in Harare (Zimbabwe) om de voortgang van de EPA-onderhandelingen te bespreken. Dit artikel is een weergave van de belangrijkste discussies tijdens die bijeenkomst. Met dank aan Marc Maes (11.11.11) en Burghard Ilge (Both ENDS) voor hun input.