Er zijn nog nauwelijks empirische studies die inzicht geven in de beweegredenenen, resultaten en succesfactoren van PPP’s in ontwikkelingslanden. Hoewel PPP’s meestal positieve effecten lijken te hebben, is het empirische bewijs daarvoor dun. Daarbij blijven de doelen van de samenwerkingen binnen PPP’s vaak vaag. Dat blijkt uit een literatuurstudie van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) die gistermiddag is gepubliceerd.

De kritiek dat er weinig bekend zou zijn over de effectiviteit van Publiek-Private Partnerschappen (PPP’s) in ontwikkelingssamenwerking, zingt al geruime tijd rond. David Sogge (bestuurslid Transnational Institute) wees er onlangs op in een interview met Vice Versa, hoogleraar Paul Hoebink klaagde er over tijdens een parlementaire hoorzitting van de commissie Buitenlandse Handel/Ontwikkelingssamenwerking, diverse Kamerleden brachten het keer op keer onder de aandacht van minister Ploumen, en het was een van de uitkomsten van het door KIT en Vice Versa georganiseerde debat ‘Follow the Money’.

Nu komen ook de onderzoekers van IOB met eenzelfde conclusie over PPP’s. En de onderzoekers kunnen het weten, want zij hebben maar liefst 1.433 publicaties die over het onderwerp zijn verschenen doorgespit. Daarvan zijn er uiteindelijk 47 overgebleven die iets zeggen over de effectiviteit van de partnerschappen in ontwikkelingslanden.

Schaarse bewijzen

Hoewel de gevonden effecten positief zijn, zijn de bewijzen dat die effecten toe te wijzen zijn aan het bestaan van een PPP schaars en zwak. IOB destilleerde uit de 47 gevonden studies  18 case studies en analyseerde die op output en outcome. In 13 gevallen is de output, oftewel het aantal goederen en diensten die worden gegenereerd door een PPP, positief. Zo werd er in een project van het Initiatief Duurzame Handel meer en betere cacao geproduceerd, werden er in Nepal meer gevallen van tbc geregistreerd en leidde een PPP in Pakistan tot een toename van het aantal studenten en scholen.In twee gevallen hadden de samenwerkingsverbanden geen effect  en van de overige 3 case studies konden de onderzoekers van IOB geen gegevens vinden over de effecten.

Nog minder is er bekend over het effect van de PPP’s op gemeenschappen (outcome). In slechts 9 van de 18 case studies wordt hier iets zinnigs over gezegd. In 2 gevallen hebben de PPP’s tot negatieve effecten geleid. Zo zorgde een waterproject in Bolivia voor hogere watertarieven en dat kon de veelal arme bevolking niet opbrengen. In 7 gevallen is er echter wel een positieve uitkomst te ontwaren. In Pakistan haalden leerlingen op het hoger onderwijs betere scores, in Nepal steeg het aantal succesvolle behandelingen van tbc, een project van Triodos facet leidde tot technische innovaties en een weer een ander partnerschap had een lagere prijs van medicijnen tot gevolg.

Er wordt in de studies echter geen duidelijk oorzakelijk verband tussen de positieve gevolgen en het bestaan van een PPP aangetoond. De onderzochte literatuurstudies vergeleken veelal de situatie voor en na een PPP met elkaar, maar namen andere factoren die in de tussentijd ook meespeelden, bijvoorbeeld verhoogde overheidsuitgaven, niet mee. ‘Het effect had ook kunnen gebeuren in een situatie zonder een PPP’, concludeert IOB-directeur Ruerd Ruben.  Slechts één PPP is ooit succesvol geëvalueerd middels een zogenaamde random control. In Pakistan werden dorpen waar PPP’s gericht op basisonderwijs actief waren, vergeleken met een controlegroep van dorpen waar geen project was. In de dorpen mét project gingen er 51 % meer kinderen naar school dan in de dorpen waar geen project was.

Zes factoren voor een geslaagd huwelijk

Hoewel de empirische bewijzen teleurstellend zijn, hebben de IOB-onderzoekers uit de literatuur toch zes factoren kunnen onderscheiden zijn die bepalen of een PPP kans op succes heeft of niet. Zo is permanente betrokkenheid van de overheid belangrijk. De overheid dient kaders te scheppen en te handhaven op het gebied van veiligheid, kwaliteit en toegankelijkheid. Heldere regelgeving is tevens essentieel, want de private sector wil vooraf graag weten waar het aan toe is. Daarnaast is het handig om voor de start van een PPP een aantal zaken helder te hebben, zoals inzet, middelen, doelen, overleg, samenwerking en cultuurverschillen.

Een partnerkeuze moet gemaakt worden op basis van verenigbaarheid, capaciteit, commitment en controle. Stappen de partijen eenmaal in het huwelijksbootje, dan moeten beide partners enigszins een gemeenschappelijke visie en onderling vertrouwen hebben, want de culturele verschillen kunnen groot zijn. En de belangen moeten op een evenwichtige manier worden verdeeld.

Vaag

Volgens de IOB-studie heeft de Nederlandse overheid in 2011 aan 54 PPP’s 48,3 miljoen euro uitgegeven. Voedselzekerheid is een populair thema om een PPP in te beginnen, op de voet gevolgd door de sector water, sanitatie en hygiëne. Onderwijs komt er een beetje bekaaid van af, in tegenstelling tot gezondheidszorg, waar wel een behoorlijk aantal PPP’s te vinden zijn. Ze worden meestal aangetroffen in die sectoren waarbij activiteiten vragen om een forse eerste investering en bij activiteiten die uitzicht bieden op het genereren van substantiële inkomsten.

De onderliggende motivaties van bedrijven en overheden en/of ngo’s om te gaan samenwerking blijken meestal financieel van aard zijn. In maar weinig gevallen is marktfalen een overweging (bijvoorbeeld dat bepaalde medicijnen niet worden ontwikkeld door pharmaceutische bedrijven omdat dat markttechnisch gezien niet interessant is). In de studie valt verder op dat er bij PPP’s een goede definitie van het doel van de samenwerking vaak ontbreekt. Het doel is vaak in algemene termen gesteld en worden niet specifiek of meetbaar gemaakt, en niet aan een bepaald tijdspad gebonden. Voorbeeld is een geformuleerde doelstelling van een partnerschap in Pakistan: ‘to boost public confidence and toinculcate a spirit of citizen-friendly policing with community participation’. Het IOB vindt het eveneens opmerkelijk dat er in de PPP’s geen aandacht is voor de verdeling van risico’s en opbrengsten van de samenwerking.

Waarschuwingen

IOB heeft verder ook nog een paar waarschuwingen in petto. Zo moet voorkomen worden dat  PPP’s tot nieuw  marktfalen leiden of het level playing field van andere private partijen dwarsbomen. Regeringen zouden daarom eigenlijk gebruik moeten maken van een openbare inschrijving om eerlijke concurrentie te bewerkstelligen, in plaats van dat de keuze van de private partij al vast staat.

Men moet al helemaal voorzichtig zijn op het moment dat PPP’s ontspruiten vanuit een privaat initiatief dat publieke co-funding zoekt, zoals Private Sector Investments (PSI). Dergelijke programma’s moeten daadwerkelijk additioneel zijn en niet de al bestaande concurrerende krachten in de thuismaatschappij verstoren, schrijft IOB.

Ook wijzen de evaluatoren op moral hazard risico’s. Private partijen hoeven zich minder zorgen te maken omdat een deel van de risico’s toch wel door de belastingbetaler wordt betaald. IOB hamert erop onderscheid te maken tussen de verschillende rollen van publieke en private partijen.

Al met al concludeert IOB dat de gevonden wetenschappelijke basis onder de successen van PPP’s nog relatief zwak is. Wel denkt IOB dat de do’s en don’ts een handreiking vormen voor een ieder die zich bezig wil houden met PPP’s. Maar, zo meldt Ruerd Ruben: ‘[d]aarbij is het goed vooraf te overwegen of het instrument van PPP wel de meest geӫigende oplossing is voor het probleem, en of er in specifieke gevallen niet ook andere – betere – oplossingen of instrumenten voor handen zijn.’

Lees hier de hele IOB-studie: IOB Study no. 378 – Public-Private Partnerships in developing countries