Geen enkel ander beleidsterrein wordt zo zwaar door de bezuinigingen getroffen als onderwijs. De keuze wordt door het kabinet gerechtvaardigd met het argument dat Nederland geen ‘toegevoegde waarde’ heeft en dat met ‘extra inspanningen’ het tweede Millenniumdoel -basisonderwijs voor alle kinderen- ook wel behaald wordt. De aanname is  dat andere donoren het gat dat Nederland achterlaat op zullen vangen. Maar internationale experts zetten daar zo hun kanttekeningen bij.

Redden wat er te redden valt, zullen de onderwijslobbyisten gedacht hebben. Aan de vooravond van het Algemeen Overleg dat morgenmiddag plaatsvindt, draaien ze overuren. Met hun petitie ‘Iedereen naar school’ hebben ze in een mum van tijd 100 handtekeningen verzameld uit Nederland en uit ontwikkelingslanden. En er staat nogal wat op het spel, want onder Ploumen dreigt onderwijs volledig van de radar te verdwijnen. Waar onderwijs tien jaar geleden nog een beleidsprioriteit was, is het thema nu gedegradeerd naar de onderste regionen van het ontwikkelingsbeleid.

Deze ontwikkeling is niet geheel nieuw; onder Knapen werd er al fors bezuinigd op onderwijs en werd het thema uitgeroepen tot ‘posterioriteit’. Ploumen maakt nu echter korte metten met ook de laatste resten van het onderwijsbeleid. In 2014 wordt er nog 98,4 miljoen aan onderwijs besteed, maar daarna verlaagt het bedrag in rap tempo, om uiteindelijk in 2017 uit te komen op 37 miljoen. Ter vergelijking: de laatste tien jaar bedroegen de uitgaven aan onderwijs gemiddeld 350 miljoen per jaar, dat is dus een daling van bijna 90%.

Bloeiperiode

Daarmee is er definitief een einde gekomen aan de bloeiperiode van onderwijs, in het bijzonder basisonderwijs, als populair thema binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Zo’n tien jaar geleden zat onderwijs sterk in de lift. De motie-Hessing uit 2002 bepaalde dat Nederland 15 % van het hulpbudget aan onderwijs moest besteden. Nederland scoorde jaar op jaar het hoogst in rapporten van de Global Campaign for Education en behoorde lange tijd tot de top drie donoren.

In 2007 waren de eerste scheuren echter al merkbaar. Toenmalig minister Koenders verloor zijn enthousiasme voor het onderwerp en onderwijs kreeg minder prioriteit.  Desondanks bleef Nederland een grote speler totdat het WRR rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’(2010) onderwijs tot ‘zachte sector’ bombardeerde en schreef dat het onvoldoende bijdraagt aan economische zelfstandigheid. Staatssecretaris Ben Knapen was het dan wel niet eens met de stelling dat onderwijs niet zou bijdragen aan zelfredzaamheid, maar bouwde in de partnerlanden de financiële steun voor basisonderwijs toch af. Wel bleef er in de beleidsplannen ruimte voor onderwijs wanneer het aansloot bij de speerpunten voedselzekerheid, water, Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten (SRGR) en veiligheid en rechtsorde.

In haar beleidsplannen lijkt Ploumen het thema de genadeklap te geven. In haar nota wordt er niet meer over onderwijs gerept en in haar antwoorden op Kamervragen die ze vorige week aan de Kamer stuurde, laat Ploumen weten vanaf 2015 alleen nog binnen de speerpunten geld te geven aan programma’s (beurzen en capaciteitsversterking) voor hoger onderwijs. Daarnaast lopen er tot 2015 en 2017 een handjevol programma’s op het gebied van de speerpunten. Wat er na die tijd met deze programma’s zal gebeuren is nog onduidelijk. Nederland geeft verder nog een bijdrage aan UNICEF en 30 miljoen per jaar aan het Global Partnership for Education. Die laatste bijdrage zal echter na 2014 ook zal stoppen.

Wat zijn de argumenten voor de afbouw? Staatssecretaris Ben Knapen meende dat Nederland geen toegevoegde waarde op het gebied van onderwijs en daarom het best hiermee kon stoppen. Minister Ploumen denkt dat de millenniumdoelstellingen met ‘extra inspanningen’ haalbaar zijn en dat het nu aan andere donoren is om de lasten te delen. Kloppen deze aannames wel?

Nummer 1

‘Nederland is de nummer 1 donor geweest op basisonderwijs het afgelopen decennium. Met stip. Geen twijfel over mogelijk’, zegt Carol Bellamy vastberaden. Bellamy is directeur geweest van UNICEF en is nu voorzitter van de Global Partnership for Education. Onlangs was ze in Nederland, waar ze onder andere langsging bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. ‘Als je dan zo graag weg wilt uit onderwijs, verzin dan een andere reden, want dat Nederland geen toegevoegde waarde heeft is absoluut niet waar. Er is geen enkel ander land dan Nederland dat zoveel heeft bijgedragen aan onderwijs. Niet alleen financieel, maar ook door middel van de kennis en expertise van de mensen in het veld en op het ministerie. Nederland heeft grote invloed gehad op het verbeteren van de onderwijsomstandigheden, van de groei in het aantal naar school gaande kinderen tot aan het verbeteren van het onderwijscurriculum. Veel dingen waren niet dusdanig verbeterd zonder jullie steun.’

Een IOB evaluatie eind 2011 bevestigt Bellamy’s woorden. In deze evaluatie komt het Nederlandse onderwijsbeleid  zeer goed uit de bus. Het rapport schrijft dat Nederland een duidelijke bijdrage heeft geleverd aan de successen van de laatste 10 jaar in het onderwijs, vooral op het gebied van toegang tot onderwijs, ook voor kinderen in achtergestelde gebieden. Zo is in Sub-Saharan Africa het aantal naar school gaande kinderen tussen 2000 en 2008 gestegen met 48%, een prestatie waar Nederland volgens het rapport, samen met andere donoren, nationale regeringen en andere stakeholders, aan bij heeft gedragen middels investeringen in onderwijs. Nederland werd internationaal gewaardeerd door andere donoren en partnerlanden voor zijn effectieve beleid.

Dat het land zich terugtrekt wordt nu dan ook met onbegrip ontvangen in internationale kringen. In diverse internationale rapporten wordt Nederland opgevoerd als een van de belangrijkste donoren en wordt hun terugtrekking betreurd. Zo staat in een rapport van het Fast Track Initiative uit 2011: ‘Some donors, such as the Netherlands, are de-prioritizing education altogether, claiming it is not their comparative advantage. Yet Dutch leadership and expertise in education has been described by many as instrumental in helping move the field forward and accomplishing some of the hard-earned education gains over the last decade.’ In een recent monitoring rapport van het Education For All initiatief staat het volgende: ‘The Netherlands has become a specialist in aid to education over the years, as a key funder and at the forefront of policy development. (..) [Its] expertise risks being lost if planned reductions in support to the education sector are fully realized.’ Volgens dit rapport keldert Nederland van de derde plaats naar plaats 12 – waarbij het rapport slechts de bezuinigingsplannen van staatssecretaris Knapen meenam en niet die van minister Ploumen.

Jonge wereld

Bellamy legt uit: ‘Het is niet zo dat we boos op jullie zijn. Maar we begrijpen het gewoon niet. Jullie zijn zó belangrijk geweest, hoe kunnen jullie nu je rug toekeren en geen rol meer spelen? Het is niet aan mij om jullie te vertellen wat jullie moeten doen. Ik waardeer het dat jullie andere prioriteiten kiezen. Maar je kunt ook bijvoorbeeld zakken naar plaats 5 op de ranglijst, in plaats van dat je je vanuit een toppositie compleet terugtrekt.’

Desalniettemin zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de Nederlandse prestaties. Zo concludeert het IOB rapport dat Nederland, maar ook andere donoren en ontwikkelingslanden zelf, te weinig deden aan de kwaliteit van het onderwijs. Critici zijn van mening dat de investeringen in onderwijs niet de gewenste effecten hebben gehad. Dat er te weinig werd gedaan aan de kwaliteit van onderwijs beaamt Bellamy, maar volgens haar is dat nog geen reden om te stoppen. ‘Dan moet je je bestedingen op zo’n manier ombuigen dat het wél de kwaliteit van onderwijs ten goede komt.’

‘Daarbij’, stelt Bellamy, ‘is onderwijs nog steeds nodig om de overige speerpunten te bewerkstelligen. ‘Neem Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten. Een paar jaar basisonderwijs kunnen al een enorm verschil maken in de kans of een vrouw ziek wordt of dat haar kinderen voor hun vijfde levensjaar sterven. Ook voor economische zelfredzaamheid, wat jullie regering zo belangrijk vindt, is onderwijs essentieel. In Sub-Sahara Afrika gaat de productiviteit van een land met 20 % omhoog als er wordt geïnvesteerd in onderwijs voor meisjes. Juist als je banen wilt creëren en landen zelfredzaamheid wilt maken is onderwijs van uitermate belang. We leven in een jonge wereld. 80 % van alle mensen leven in ontwikkelingslanden en 50% van die mensen is onder de 20 jaar. Als zij geen gelegenheid krijgen om onderwijs te volgen, kunnen zij een baan ook wel vergeten. Dan creëer je instabiliteit. Het is jammer dat Nederland die economische zelfredzaamheid los ziet van onderwijs.’’

Stagnatie

De Nederlandse terugtrekking komt juist op een moment dat de voortgang op het Millenniumdoel Basisonderwijs voor alle jongens en meisjes stagneert. Volgens het Education For All monitoring rapport van vorig jaar oktober zijn er nog steeds 61 miljoen kinderen die niet naar school gaan. Nog steeds een sterke daling ten opzichte van de 108 miljoen niet naar school gaande kinderen in 1999, maar vanaf 2008 is er geen vooruitgang meer geboekt. Volgens het rapport zal 1 op de 5 jongeren de basisschool niet afmaken en daardoor vaardigheden missen om later een goede baan te krijgen.

Intussen schrijft Ploumen in haar nota dat het tweede Milenniumdoel ‘in zicht’ is en dat ‘MDG2 met extra inspanningen haalbaar is’. Andere donoren zouden de programma’s van Nederland wel over kunnen nemen. ‘Nederland lijkt niet door te hebben dat er een crisissituatie is’, zegt Nicole Metz, lobbyist bij Oxfam Novib. ‘Ploumen is veel te optimistisch en denkt, onterecht, dat het vanzelf wel goed komt.’

Volgens Metz is dit een verkeerde aanname en is de trend negatief: om daadwerkelijk het millenniumdoel te halen in 2015 is er internationaal 26 miljard dollar per jaar éxtra nodig. Positief is dat diverse landen meer aann onderwijs zijn gaan besteden, waardoor hun eigen relatieve bijdrage is vergroot en ze minder afhankelijk zijn geworden van donoren. ‘Maar dat gaat niet zo snel dat arme landen de hele financieringsbehoefte van onderwijs kunnen vervullen’ voorspelt Metz.

En Nederland is niet de enige donor die zich terugtrekt. Ook de Verenigde Staten (samen met Nederland een van de belangrijkste donoren), Canada, Spanje, de Europese Unie, en Frankrijk schroeven hun hulpbudgetten voor onderwijs terug. Twee donoren die tegen de trend in wel hun hulp aan onderwijs opschroeven zijn het Verenigd Koninkrijk en Australië. Desondanks is de algemene trend er een van reductie. De hoop is dat nieuwe donoren als China, Zuid Korea of de private sector wel in zullen springen, maar volgens Metz toont het Global Monitoring Report (2012) dat die budgetten tot op heden nog vrij bescheiden zijn.

Afbouw

Intussen is de afbouw van de financiële steun aan onderwijsprojecten al in volle gang. In Benin, Ethiopië, Ghana, Kaapverdië, Mozambique en Rwanda is de afbouw inmiddels al afgerond en in de andere landen zal dat binnen een of twee jaar gebeuren. Ploumen zelf spreekt in haar Kamerbrief van een ‘gecontroleerde afbouw’. Maar Nicole Metz krijgt er nog weinig zicht op: ‘Er is weinig transparantie en communicatie rondom de afbouw. Er worden lang niet altijd bedragen en looptijden genoemd, zeker niet na 2014. Er wordt veel  wollige taal gebruikt hetgeen suggereert dat “het wel goed komt”. Het is een enorm gepuzzel en lastig controleerbaar. Daarbij is onzeker of de kwaliteit gehandhaafd wordt.’

Waar Ploumen spreekt van een ‘gecontroleerde afbouw’, spreekt het rapport van het Fast Track Initiative van een ‘ongecoördineerde afbouw’ onder donoren. Zo zijn in Burkina Faso, Cambodja en Nicaragua vijf donoren tegelijkertijd weggegaan, waaronder Nederland. De schrijvers van het rapport vragen zich af of de landen wel klaar zijn om het over te nemen. Zo besloeg het hulpbudget in Burkina Faso 53 % van het totale budget, een ratio dat aangeeft dat het land nog behoorlijk afhankelijk is van hulp. In Benin, momenteel een partnerland van Nederland, zou Denemarken oorspronkelijk programma’s van Nederland overnemen. Maar ook Denemarken zal uit Benin vertrekken, evenals Canada. Met nog 38 % van de kinderen die niet naar school gaan en een budget dat nog voor een vijfde deel afhankelijk is van hulp, is dit land nog niet klaar om serieuze hulpreducties op te vangen, concludeert het Fast Track Initiative.

Het moge duidelijk zijn: het vertrek van Nederland zal niet zonder kleerscheuren gaan. ‘Uiteraard zullen er programma’s verdwijnen’, verwacht Bellamy. ‘Ik denk niet dat klaslokalen leeg zullen stromen. Kinderen blijven heus wel naar school gaan. Maar er zijn misschien geen gekwalificeerde leraren meer, of het curriculum wordt niet vernieuwd.’ Daarbij vreest Bellamy dat partnerlanden hun eigen budgetten reduceren als ze zien dat partnerlanden hun hulp terugschroeven. ‘Ze zullen denken dat onderwijs niet zo belangrijk is als het geen donorprioriteit meer is.’

Nationale verantwoordelijkheid

Maar Ruerd Ruben, directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (IOB) blijft er vrij nuchter onder. Hoewel hij positief is over de Nederlandse bijdrage, is hij niet zo treurig dat Nederland zich uit basisonderwijs terugtrekt. Het is nu aan de nationale regeringen, vindt hij. ‘Dat Nederland als financier van basiseducatie kan je betreuren, maar de prioriteiten liggen meer in de richting van economische zelfstandigheid en zelfredzaamheid. In dat kader vind ik het begrijpelijk dat onze financiële bijdrage op het gebied van onderwijs daalt en moet je de bakens ook verzetten. De bijdrage van donoren was intussen ook al behoorlijk klein geworden internationaal. Gemiddeld neemt ontwikkelingshulp slechts 5 % van de onderwijsbudgetten voor zijn rekening; de overige 95 % wordt al betaald door bijdrages van ouders en door nationale budgetten van regeringen. Dus dat dit op een gegeven moment geheel op het bordje van ontvangende landen komt te liggen, daar is wel wat voor te zeggen’, aldus Ruben.

‘Op het gebied van kwaliteitsverhoging is nog wel veel werk te verzetten, maar dat kan vanuit het nationale budget komen. Die grote massieve kapitaalinvesteringen als scholen bouwen en infrastructuur is niet meer nodig. Onderwijs is niet meer een zaak van internationale samenwerking. Wij zijn niet de eigenaar van onderwijs, het moet dáár bestuurd worden. En die landen hebben daar al goede keuzes in gemaakt.’

Wat Ruben wel betreurt is dat er niet meer wordt ingezet op beroepsonderwijs. ‘Als je wilt richten op economische zelfredzaamheid, is het logisch om dat te doen. Dat is ook wat wij aanbevolen op basis van de evaluatie.’ Daarnaast vindt ook hij dat er goed op het tempo en de zorgvuldigheid gelet worden waarin de onderwijsprogramma’s worden afgebouwd. ‘Of het te snel gaat, weet ik niet. Daarom gaat het IOB ook kijken of dat wel zorgvuldig gebeurt. Maar het feit dat je die richting op gaat is volstrekt logisch. Dat onderwijs belangrijk is, is een heel terechte discussie om te voeren. Maar het is een discussie die daar moet worden gevoerd, door het maatschappelijk middenveld daar, en niet hier.’ vindt Ruben.

Blote knieën

‘Het is niet zo dat wij slechts naar hulp kijken en alles bij het oude willen laten.’ werpt Metz tegen de argumenten van Ruben in. Zo kijkt Oxfam ook naar innovatieve financieringsvormen zoals de Financial Transaction Tax. Ook wijst zij erop dat als ontwikkelingslanden eerlijk belasting kunnen innen, zij gemakkelijk hun eigen onderwijs kunnen bekostigen. ‘Maar een donor moet zich nog niet terugtrekken als belastingzaken nog niet geregeld zijn. Je kunt ook zeggen dat het bij een fatsoenlijke overdracht van Nederland hoort om stappen te zetten op internationale belastingwetgeving.’

Ook Bellamy vindt dat niet alles altijd bij het oude moet blijven. ‘Natuurlijk moeten ontwikkelingslanden het zelf doen. Maar om je nu binnen twee jaar volledig terug te trekken? Er is nog steeds een grote rol voor het uitwisselen van ervaringen in het veld, best practices, worse practices… Het gaat ook al lang niet meer met een houding van “wij gaan het beter dan jullie doen en vertellen vanuit Den Haag wat jullie moeten doen”. Dat is al lang veranderd. Maar er zijn erg slimme goede mensen en daar moet je gebruik van maken.’

Al moet ze op haar blote knieën smeken, Bellamy laat Nederland niet zomaar schieten. ‘Voor een goed doel op m’n blote knieën gaan vind ik niet erg. Misschien dat jullie denken dat we niets om Nederland zouden geven, maar dat is niet het geval. Naar Italië zal ik niet zo snel gaan om hen te vragen te investeren in onderwijs. Maar Nederland is het waard. Een dezer dagen zal ik terugkomen. Ik geef Nederland niet op.’