Begrotingssteun: niet voor bange mensen

Deze week debatteert ons parlement met minister Ploumen over geld dat de Nederlandse regering overmaakte aan de regeringen van Tanzania, Ghana, Mali en andere landen. Over begrotingssteun zogezegd. De evaluatiedienst IOB heeft daarover recent een stevig rapport uitgebracht. Evert Jan Brouwer, politiek adviseur van Woord en Daad,  blikt vooruit. Wie durft het debat over begrotingssteun weer naar het pragmatische midden te brengen?

Waar ik benieuwd naar ben, is hoe bang Kamerleden zich in het debat over begrotingssteun zullen tonen. Bang voor begrotingssteun. Voor samenwerken met Afrikaanse regeringen. Voor Paul Kagame, Yoweri Museveni of Yayi Boni. Bang dat met onze belastingcenten ginds iets oncontroleerbaars gebeurt.

‘Ontwikkelingssamenwerking is niet voor bange mensen’. Deze uitspraak van SGP-leider Kees van der Staaij in het debat van 17 december 2012 bleef bij mij hangen. Hij benadrukte dat ontwikkelingssamenwerking het juiste midden moet houden tussen optimisme en cynisme.

De natuurwetten van de OS-sector

Een wijs woord van de SGP-voorman, want het pendelen van optimisme naar cynisme lijkt in de ontwikkelingssamenwerking wel een natuurwet. Dat gaat zo. Iemand ontdekt hét wondermiddel dat dé kwaal in land X kan genezen. Het nieuwe recept wordt verwachtingsvol toegepast. Dit zal helpen! Maar na een tijdje is de patiënt nog even ziek. Met veel gesputter wordt het medicijn nog een poosje toegediend. Twijfel neemt toe. Dat is het moment voor de cynici om het wondermiddel de genadeslag te geven. Degenen die voldoende morele kracht hebben om zich te blijven inzetten voor arme medemensen, denken driftig na over een nieuw recept. Maar het oude medicijn durven ze niet meer te gebruiken. Daarmee lopen ze teveel risico.

Voorbeelden? Een tijd lang investeerden we fors in onderwijs en gezondheidszorg. Toen kwamen er publicaties die betoogden dat hulp nauwelijks bijdraagt aan armoedevermindering. Stimuleer het bedrijfsleven! Dat zorgt voor groei. Onderwijs en gezondheidszorg zakten op de prioriteitenlijst. Nog eentje: met tromgeroffel werden destijds de Millenniumdoelen gepresenteerd. Wie er niet in geloofde, had het moeilijk. Nu lijkt het andersom: de doelen geven blijk van een verkokerde visie op armoede, gaan voorbij aan de diepere oorzaken ervan etc. Waag het niet ze zomaar te verdedigen. Duurzaamheid en mondiale publieke goederen zijn de nieuwe toverwoorden. Maar om een filosofische vraag te stellen: leiden these en antithese ook tot een hogere synthese? Brengen die slingerbewegingen ons op een hoger plan, tot het uiteindelijke wondermiddel? En wat hebben ontwikkelingslanden eraan?

Nederland een van de voorlopers

Rond begrotingssteun manifesteert zich dezelfde natuurwet. Nederland was een van de voorlopers die in het nieuwe millennium met dit instrument aan de slag gingen. Begrotingssteun versterkte de publieke sector in de partnerlanden. Verving ondersteuning van losse projecten. Sloot aan bij de plannen van de ontvangende regering. Leidde niet tot verdringing van belastingopbrengsten in de ontvangende landen, want die namen in verschillende landen gelijktijdig toe. Het droeg bij aan verbeterd publiek financieel management. Aan overheidsbeleid dat meer op de armen gericht was. Aan verbeterde toegang tot gezondheidszorg en onderwijs. Dat blijkt zowel uit de IOB-evaluatie, als uit andere studies.

Nederland en andere donoren pasten vanaf de millenniumwisseling begrotingssteun met overtuiging toe. Maar onder Ben Knapen bouwde Nederland in rap tempo de begrotingssteun af. Dat kwam niet uit de lucht vallen. In de Kamerdebatten groeide de kritiek op begrotingssteun. Als er gedoe was in partnerlanden – mensenrechtenschendingen of verkiezingsfraude – eisten Kamerleden stopzetting van begrotingssteun. Oud-Kamerlid Boekestijn was de ultieme vleeswording van die kritiek. Hij wist het toenmalig minister Koenders knap lastig te maken. Zijn kritiek vatte hij samen in De prijs van een slecht geweten (2010). Begrotingssteun werd wat de Kamer betreft de wortel om goed bestuur te stimuleren, of de stok om het af te dwingen. Het kabinet bewoog mee in die redenering. Maar de IOB-evaluatie laat zien dat begrotingssteun die optimistische verwachting niet heeft kunnen waarmaken. Zoiets kun je meemaken als je tijdens de rit eigenhandig het reisdoel aanpast. Daar krijg je niet altijd iedereen in mee. Hoe moeilijk het is om met begrotingssteun goed bestuur te bevorderen, blijkt uit het recente debacle in Oeganda.

Parasiterend op volkssentiment

Op dit moment speelt de PVV de rol van de cynicus, parasiterend op het volkssentiment tégen de publieke sector, tégen ambtenaren en tégen ontwikkelingssamenwerking. Ze voedt dat sentiment ook. Elke zucht die een Afrikaanse president slaakt, vormt een argument de hulp aan zijn land te staken. Omdat begrotingssteun de hoge verwachtingen van Kamerleden niet waar kon maken, is het voor de PVV prijsschieten. De andere fracties worden er onzeker en bang van. Zodanig dat tot in de coalitie toe weldenkende parlementariërs het instrument begrotingssteun afschrijven: “De VVD is helemaal geen voorstander van begrotingssteun” (Ingrid de Caluwé). Het oude optimisme over begrotingssteun heeft plaatsgemaakt voor een groot geloof in de zegeningen die de private sector gaat brengen.

Van optimisme naar cynisme. Grote vraag is wie de natuurwet van de ontwikkelingssector durft doorbreken. Wie het debat over begrotingssteun weer naar het pragmatische midden trekt. Op sommige terreinen speelt de publieke sector hoe dan ook een sterke rol. Ook in Nederland. Infrastructuur of onderwijs laat je niet aan de markt over. Ook ontwikkelingslanden hebben belang bij een sterke publieke sector. De vraag is of Westerse donoren betere instrumenten tot hun beschikking hebben om daaraan bij te dragen. Mijn indruk is dat ten aanzien van begrotingssteun het Europees Parlement, als luis in de pels van de Europese Commissie, die pragmatische middenweg gevonden heeft.

Spannend zaken doen

Ontwikkelingssamenwerking is niet voor bange mensen. Zaken doen met regeringen van ontwikkelingslanden is altijd spannend. Dat geldt trouwens ook voor zaken doen met bedrijven. Corruptie en schendingen van mensenrechten (bijv. arbeidsrechten) komen daar net zo goed voor. De kunst is nuchter te analyseren welk ontwikkelingsinstrument zich leent voor welk doel. En dan met twee stappen vooruit, een terug, dat instrument toepassen.

Begrotingssteun kan ingezet worden waar het voor bedoeld is – als tijdelijke aanvulling op nationale begrotingen. Voor landen die zich hard inspannen hun nationale belastingheffing te verbeteren en steeds meer hun eigen uitgaven financieren. Als instrument om toegang tot publieke diensten te vergroten – niet als middel om rechtstreeks economische groei te bevorderen of op individueel niveau inkomensverhoging te realiseren.

De resultaten van welk instrument ook zullen altijd bescheiden zijn. Ontwikkeling wordt niet zozeer van buitenaf, maar vooral van binnenuit bepaald. Wie daarvan nog niet overtuigd is, leze komende zomervakantie het magistrale boek Why nations fail.

Evert-Jan Brouwer, politiek adviseur Woord en Daad

Auteur
Selma Zijlstra

Datum:
04 maart 2013
Categorieën: