De veranderingen in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid vanaf het midden van de jaren negentig hebben grote gevolgen gehad voor hoe donororganisaties uit Nederland samenwerkten met hun partners. Dit blijkt uit gesprekken met Braziliaanse maatschappelijke organisaties die lang met organisaties uit Nederland samenwerkten. Zij hebben de gevolgen van het beleid zelf ondervonden en waarschuwen voor de risico’s van de korte termijn strategie die vaak nog heersend is.

Aan de ontwikkelingsrelatie tussen Nederland en Brazilië kwam in 2004 officieel een einde toen Brazilië geschrapt werd van de lijst met partnerlanden van Nederland. De steun uit Nederland is in Brazilië echter zeker nog niet vergeten. Nederlandse donoren hebben na de militaire dictatuur (1964-1985) een belangrijke rol gespeeld bij het opbouwen van het maatschappelijk middenveld in het land, vertelt Miranda Moema in het hoofdkantoor van het Braziliaans Instituut voor Sociaal en Economisch Onderzoek (Ibase) in het zakencentrum van Rio de Janeiro. Moema is programmacoördinator bij Ibase en heeft in die functie lang samengewerkt met Nederlandse donororganisaties. Nederland was voor hun een van de eerste donoren toen de organisatie in 1981 werd opgericht en deze samenwerking heeft uiteindelijk bijna 30 jaar geduurd.

Ondanks de onvermijdelijke ongelijkheid in de relatie tussen een financier en een ontvanger, waren de twee partijen gelijkwaardig. Beslissingen over strategieën en projecten werden gemaakt na gesprekken en discussies waarin beide partijen zich kritisch maar open opstelden. Er waren weinig vaste regels. Miranda Moema: ‘Voor het proces van plannen en monitoren was er eigenlijk maar één regel: er moest duidelijk worden uitgelegd hoe activiteiten in de Braziliaanse context zouden bijdragen aan de doelstellingen van de organisatie. Een projectaanvraag was meestal een paar pagina’s geschreven tekst en dan kreeg je de fondsen wel. Het belangrijkste was de gedeelde visie over democratie, rechtspraak, et cetera.’

Korte termijn

Dit is al lang niet meer zo. Als gevolg van een Nederlands ontwikkelingsbeleid gericht op transparantie, effectiviteit en coherentie zijn de regels over het aanvragen van fondsen en rapporteren over wat er gedaan en bereikt is de laatste jaren toegenomen. Meer inzicht in het proces en de resultaten van ontwikkelingssamenwerking is op zichzelf een positieve ontwikkeling, maar critici wijzen op eventuele negatieve gevolgen. Het beleid zou meer bureaucratie en verlies van creativiteit met zich meebrengen. Dit zou ervoor zorgen dat bijvoorbeeld het uitproberen van nieuwe projecten en het leren van ervaringen onder druk komen te staan.

In Brazilië worden deze punten niet genoemd. Twee dingen komen echter wel duidelijk naar voren als het gaat om de gevolgen van het veranderde beleid. Ten eerste kwam er een sterke nadruk op meetbare resultaten op de korte termijn. Ten tweede werden de fondsen van Nederlandse donoren steeds specifieker beschikbaar voor bepaalde thema’s, groepen of strategieën.

Jorge Eduardo Durão van de Federatie van Organisaties voor Sociale ondersteuning en Educatie (FASE) is van begin tot eind betrokken geweest bij de samenwerking met Nederlandse organisaties. In het FASE kantoor, gehuisvest in een rustige wijk in Rio de Janeiro onder aan de berg waar het standbeeld van Christus de Verlosser over de stad uitkijkt, kan hij precies vertellen wat er de laatste jaren veranderd is binnen Nederlandse organisaties als ICCO en Novib en hoe dat komt. In zijn ogen zijn de veranderingen in de werkwijze bij de donoren direct te linken aan de beleidsveranderingen in de jaren negentig, namelijk meer aandacht voor transparantie en effectiviteit en de ontwikkeling van een ‘eigen agenda’. ‘Hierdoor hebben bijvoorbeeld ICCO en Novib de laatste jaren veel van hun onafhankelijkheid verloren. Ze werden meer en meer afhankelijk van de overheid’, zegt Durão die tegelijkertijd duidelijk met  plezier terugdenkt aan de lange samenwerking met Nederland.

Minder vrijheid

De opkomende eigen agenda van de Nederlandse overheid illustreert het punt van Durão over het verlies aan onafhankelijkheid. In de praktijk betekende dit namelijk minder vrijheid voor Nederlandse donoren in de projecten die zij konden steunen omdat hun donor, de overheid, hier duidelijke ideeën over had.

Ook kwam er in het beleid van ontwikkelingsorganisaties meer nadruk te liggen op het aanpakken van de gevolgen van armoede, in plaats van op het oplossen van de problemen die tot armoede en ongelijkheid leiden. Zo stelde Novib in 1994 aan FASE voor om ze te steunen voor het leveren van sanitaire basisvoorzieningen aan dorpen op het platteland. FASE vond dit geen goed idee. Hoewel er mensen zeer mee geholpen zouden zijn, zou het budget nooit toereikend zijn om dit probleem op landelijk niveau aan te pakken. Sanitaire voorzieningen zijn een verantwoordelijkheid van de overheid. Waar FASE zich wilde richten op het gebrek aan overheidsoptreden (de oorzaak van het probleem), wilde Novib de gevolgen aanpakken.

Het plan ging niet door, omdat er toen nog een constructieve dialoog over gevoerd kon worden, herinnert  Durão zich. ‘In de jaren erna werd die dialoog minder. De eigen strategieën van de donoren kwamen steeds duidelijker naar voren. Steeds vaker waren er meningsverschillen tussen FASE en de donoren. Ze wilden steeds vaker projecten steunen die niet in de plannen van FASE stonden’, zegt Durão. Volgens hem wordt deze verschuiving verklaard door de toenemende druk op de organisaties in Nederland om resultaten te laten zien.

Het proces van veranderingen eindigde in een vermindering en uiteindelijk het einde van de steun uit Nederland. Voor de meeste organisaties was dit het meest ingrijpend. Vooral het einde van de institutionele steun werd ervaren als een verlies. Durão: ‘Het creëerde een paradox: er waren organisaties “vol” met geld voor het doen van activiteiten, maar tegelijkertijd gingen ze bijna bankroet omdat er geen geld was om de huur en de salarissen te betalen.’ De gevolgen van de Nederlandse ‘eigen agenda’ verschilden per organisatie. Doordat de thema’s van sommige organisaties niet meer overeenkwamen met de thema’s die in Nederland hoog op de agenda stonden, vielen bijvoorbeeld  FASE en IBASE steeds meer buiten de boot.

Semantische oefening

In een bescheiden kantoor in een van de vele identieke woonblokken van Brasilia, de geplande hoofdstad van Brazilië, zit Instituto Socio Ambiental (ISA). Deze organisatie is gericht is op duurzaamheid en de rechten van de inheemse bevolking. Daardoor, legt coördinator Adriana Ramos van ISA uit, heeft deze organisatie minder last gehad van teruglopende fondsen: ‘ISA kon nog inzetten op het onderwerp duurzaamheid, wat vaak nog wel een prioriteit van donoren was.’ Het aanvragen van fondsen werd volgens haar een ‘semantische oefening’, waarbij een organisatie keek naar wat ze wilde doen en hoe dat past bij de prioriteiten van de donor.

Deze opmerking is een goede illustratie van het pragmatisme waarmee organisaties in Brazilië reageren op de veranderingen. Ook over de kritiek over de verhoogde administratieve lasten is Ramos praktisch: ‘Alle informatie die wordt gevraagd, wordt op de een of andere manier wel verzameld, al is het wel veel werk om ze uit alle projectverslagen te halen. Maar het rapporteren van deze informatie is op zich niet lastig.’ Met de kritiek dat organisaties door de strengere eisen niet meer zouden leren van de uitgevoerde projecten is ze het niet eens: ‘De donoren zijn misschien wel gestopt met leren door alle focus op resultaten en cijfers, wij zeker niet. Wij gaan bijvoorbeeld verder in het doen van impact analyses en het meten van resultaten op de lange termijn dan door donoren gevraagd wordt.’

‘Verzin je ze maar’

Nanko van Buuren komt uit Groningen en richtte in 1989 het Braziliaans Instituut voor Innovatie in de Sociale Gezondheidszorg (IBISS) op, waar hij nog steeds directeur van is. Hij lijkt nooit te beroerd om mensen rond te leiden in de favela’s, de  sloppenwijken waar IBISS strijdt tegen de ongelijkheid in het land. Van Buuren vindt juist dat plannen en monitoren simpeler is geworden, in vergelijking met vroeger. Aanvragen moeten vaak in een paar honderd woorden en voor monitoring zijn de directe resultaten, over bijvoorbeeld aantallen mensen, genoeg. Hij noemt ook dat het rapporteren vaak zo snel na, of nog tijdens een project moet dat er eigenlijk nog geen resultaten zijn en je als organisatie bijna moet liegen.

Bij FASE werd ze dit zelfs ‘gevraagd’. ‘Er werd een keer gebeld door een Nederlandse donor die data nodig had over het werk van FASE. Toen er werd uitgelegd dat deze cijfers niet beschikbaar waren, antwoordde de project officer: “Als je ze niet hebt gezien,  verzin je ze maar”’, zegt Durão.  Volgens hem laat dit voorbeeld zien hoe het systeem te controlerend is geworden. De informatie is zo belangrijk geworden dat als het even niet beschikbaar is, het systeem bijna vastloopt en de betrokkenen ontzettend gefrustreerd worden.

Door de toenemende nadruk op het laten zien van snelle resultaten kwam het onderzoeken van resultaten op de lange termijn in het nauw. Een voorbeeld: het plaatsen van toiletpotten op het platteland wil niet automatisch zeggen dat de gezondheid van de bevolking ook verbetert. Kortetermijnresultaten kunnen zelfs haaks staan op de gewenste langetermijnvisie. Zo is het vroegtijdig opsporen van patiënten voor het IBISS van Nanko van Buuren een belangrijke strategie bij de bestrijding van lepra. Op de korte termijn zorgt deze strategie ervoor dat er opeens veel meer patiënten worden gevonden. Omdat het doel draait om het omlaag halen van het aantal patiënten wordt deze stap in het proces vaak geïnterpreteerd als ‘slecht’. Men gaat hier voorbij aan de verschillende stappen in een strategie om het einddoel te kunnen bereiken.

Unieke donor

Geleidelijk veranderde de relatie tussen Braziliaanse en Nederlandse organisaties. Een groot deel van de gelijkheid en eensgezindheid in de samenwerking verdween. Het ‘partner’ aspect in de rol van Nederlandse organisaties ging grotendeels verloren. De rol van ‘donor’ bleef vooral over.  Toch wordt er bij de organisaties in Brazilië nog veel waarde gehecht aan de jarenlange samenwerking, zelfs nadat Nederlandse organisaties zich helemaal hebben teruggetrokken. Voordat we ons gesprek beëindigen, wil Durão graag nog uitleggen dat andere traditionele donorlanden soortgelijke veranderingen hebben doorgemaakt als Nederland organisaties. Nederland was in het begin alleen zo’n unieke donor, waardoor de verschuiving hier groter leek dan bij andere landen.

Beleid dat is opgesteld om ontwikkelingssamenwerking te verbeteren, kan deels ook het tegenovergestelde bewerkstelligen. Een andere les die uit het verhaal uit Brazilië komt, is hoe belangrijk het is om te blijven praten over de verwachtingen en eisen van beide kanten om te zorgen dat de vraag van mensen in ontwikkelingslanden centraal blijft staan. Moema, Ramos en Durão doen dat in Brazilië nu zonder Nederlandse ontwikkelingssteun, maar in andere landen kan de spagaat waarin Nederlandse donororganisaties zich bevinden misschien tot soortgelijke situaties leiden.

Wievenlien Punt maakte haar reis in het kader van Beyond (y)our World, het journalistieke trainingsprogramma van lokaalmondiaal.