John van Rijn van Indevelopment reageert op het Smart Aid-debat met een smart idea. Volgens hem moet ontwikkelingssamenwerking ontwikkelingslanden ondersteunen dan wel stimuleren om een industriebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Van Rijn ziet dit als essentieel voor een echte bijdrage aan duurzame armoedebestrijding.

Geert Wilders, Frits Bolkestein en recent Stef Bos hebben meerdere malen aangegeven dat zij vinden dat ontwikkelingssamenwerking weinig bijdraagt aan duurzame armoedebestrijding en dat er wel behoorlijk gekort kan worden op haar begroting. Is deze mening terecht?  Met name de politici van de VVD wijzen erop dat de landen die erin geslaagd zijn om de armoede op duurzame wijze te bestrijden dit op eigen kracht hebben gedaan.

Om deze stelling nader te analyseren moeten we eerst uitzoeken welke landen de afgelopen vijftig jaar in staat zijn geweest om de armoede in hun land uit te bannen. Verder moeten we uitvinden wat deze landen gemeen hebben. We zullen dat vervolgens moeten vergelijken met ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten.

Industrieën

De Aziatische tijgers en, meer recent, landen zoals China, Brazilië en verscheidene andere Zuid-Amerikaanse landen zijn de zogenaamde succesverhalen.  Al deze landen hebben twee dingen gemeen. Ten eerste hebben ze hun industrieën ontwikkelt en ten tweede hebben ze actief beleid gevoerd om de industrialisatie van hun land te bewerkstelligen. De wijze waarop verschilt echter behoorlijk. Ook de oorspronkelijke intenties verschillen en menig politiek leider voldoet of voldeed zeker niet aan onze eisen van goed bestuur. Er zijn inderdaad ontwikkelingssamenwerkingsprojecten die ontvangende landen assisteren met het uitvoeren van industriebeleid, maar daarnaast wordt een aanzienlijk bedrag besteed aan directe armoedebestrijding door middel van projecten in sociale sectoren zoals de gezondheidszorg en aan water en sanitaire voorzieningen.

Hoewel het me als ontwikkelingswerker pijn doet, moet ik deze politici dus gelijk geven betreffende het eerste gedeelte van hun opvatting. De grote succesverhalen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking zijn inderdaad het resultaat van bepaalde inspanningen van het land zelf. Dit betekent echter niet dat ontwikkelingssamenwerking geen positieve bijdrage kan leveren en heeft geleverd. Wil ontwikkelingssamenwerking echt bijdragen aan duurzame armoedebestrijding dan moet het ontwikkelingslanden ondersteunen dan wel stimuleren om een industriebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Hierbij is het belangrijk dat men zich realiseert dat het industriebeleid van land tot land zal moeten verschillen en nog belangrijker is, dat het industriebeleid in de verschillende stadia van ontwikkeling moet worden aangepast. Industriebeleid is zeker niet hetzelfde als het verstrekken van financiële subsidies of belasting vermindering aan bedrijven.  Het industriebeleid omvat ook vele andere overheidssectoren zoals de infrastructuur, de energie, het onderwijs en ook de agrarische ontwikkeling. De allerarmste landen zullen er bijvoorbeeld voor moeten zorgen dat hun economische infrastructuur en gerelateerde voorzieningen eerst functioneren en dat ze in staat zijn hun bevolking te voeden, veelal door het ontwikkelen van de agrarische sector.

Eigen politieke agenda’s

De conclusie is dat ontwikkelingssamenwerking haar doelstellingen moet aanpassen. Men kan zich afvragen in hoeverre de Millennium-doelstellingen direct bijdragen aan industrialisatie van ontwikkelingslanden en het creëren van duurzame werkgelegenheid. En in hoeverre dragen de eigen politieke agenda’s van de verschillende organisaties bij aan deze doelstellingen? We moeten oppassen dat de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven de oorspronkelijke doelstelling van ontwikkelingssamenwerking niet gaan overheersen in de toekomst. We zullen ook de door ons zelf opgelegde beperkingen moeten afschaffen. Waarom financieren we geen infrastructuur voor transport, terwijl het vrijwel altijd de eerste voorwaarde is voor economische groei?

Helaas zal een verschuiving van doelstellingen niet automatisch betekenen dat ontwikkelingssamenwerking binnen vijftig jaar alle leed in de wereld heeft verholpen. Ten eerste hebben vrijwel alle landen minimaal veertig jaar nodig gehad om zich van een laag naar middeninkomensland te ontwikkelen. De zogenaamde city states zoals Singapore en Hongkong vormen hierop een uitzondering. Zij hebben dat stadium in enkele decennia bereikt. Ten tweede is ontwikkelingssamenwerking uitermate complex. We hebben te maken met vele actoren die ieder hun eigen belangen en eigen inzichten hebben, en die verschillende machtsposities innemen ten opzichte van elkaar.

Verkeerd aangewend

Overheden in ontwikkelingslanden hebben vaak een absoluut geldgebrek om hun bevolking en bedrijfsleven het minimale aan openbare voorzieningen en infrastructuur aan te bieden. Ontwikkelingssamenwerking kan deze landen helpen door het beschikbaar stellen van financiële middelen. Uit eigen ervaring weet ik dat het beschikbaar stellen van financiële middelen niet automatisch het antwoord is. Publieke gelden worden vaak verkeerd aangewend. Zowel de donorlanden als overheden in de ontvangende landen geven er nog steeds de voorkeur aan om nieuwe infrastructuur aan te leggen in plaats van bestaande infrastructuur te benutten en te onderhouden. We kennen allemaal de voorbeelden van scholen zonder leraren, klinieken zonder medicijnen en de wegen vol met gaten. Donoren gebruiken vrijwel nooit hun geld om benutting dan wel onderhoud te financieren, ondanks dat het gat in de begroting juist op deze budgetlijnen het grootst is. Het argument is steevast dat het de verantwoordelijkheid van de overheid van het ontvangende land is om deze uitgaven te financieren.  Het resultaat van dit dogma heb ik reeds aangegeven.

Kan en mag ontwikkelingssamenwerking gebruikt worden om goed beleid te kopen? Nederland financiert het multi-donor trust fonds Global Partnership on Output-Based Aid (GPOBA). Dit fonds, dat door de Wereldbank wordt gemanaged, hanteert het principe dat subsidies worden gelinkt aan leveringen van openbare diensten dan wel het functioneren van infrastructuur. Niet de aanleg van de school wordt gefinancierd, maar de school ontvangt een bijdrage voor elke student die succesvol afstudeert. Het argument is dat overheden bij organisaties zoals de Wereldbank, maar ook de internationale kapitaalmarkt,  geld kunnen lenen om de nodige investeringen te betalen. De overheid van het ontwikkelingsland draagt dan ook de financiële risico’s als het onvoldoende inkomen genereert door het niet leveren van de gewenste diensten. Het project zal tijdens deze periode structuren moeten creëren waarbij belanghebbenden en/of hun vertegenwoordigende organisaties een belangrijke stem krijgen in het aansturen van de dienstverlenende organisaties. De belanghebbenden monitoren de performance van de dienstverlenende organisatie en bepalen mede de hoogte van de toe te kennen subsidie, bonus of penalty. Goed beleid kan dus inderdaad worden gekocht, althans voor de duur van de subsidiestroom, maar zijn wij ook bereid om ons in te mengen in binnenlandse aangelegenheden?

Bottlenecks

Uiteraard zijn er beperkingen aan dit middel. Overheden in Bangladesh weigerden pertinent elektriciteitscentrales te bouwen, ondanks het feit dat het land kolen exporteert. De belangrijkste handelsroute van de hoofdstad Dhaka naar de havenstad Chitagong was tijdens mijn verblijf van 2007 tot en met 2011 voor 50% in dramatische staat. Binnenlandse industrieën hebben zowel verbetering van de energievoorziening en de transportinfrastructuur hoog op haar verlanglijstje staan. Tevens heeft de overheid van Bangladesh de financiële middelen om haar hoofdwegennet te onderhouden en elektriciteitscentrales aan te leggen. De samenwerking tussen Nederland en Bangladesh heeft niet bijgedragen aan het oplossen van deze twee bottlenecks voor economische groei. Het is maar zeer de vraag of Nederland of andere donoren in staat zullen zijn om het beleid van Bangladesh daadwerkelijk te beïnvloeden. Wellicht zouden donoren er goed aan doen om in landen met inerte en incompetente overheden voor andere samenwerkingsvormen te kiezen. Ngo’s kunnen dan interessante partners zijn. Nederland financiert samen met enkele andere landen het programma Katalyst in Bangladesh. Dit project, dat wordt uitgevoerd door Swisscontact, verstrekt zogenaamde Business Development Services aan verscheidene bedrijfssectoren.

Zeker niet alle overheden in ontwikkelingslanden zijn van slechte wil. Binnen een overheid bestaan verscheidene ministeries en departementen die eigen belangen, doelstellingen en inzichten hebben en die met elkaar communiceren en beïnvloeden. Ik heb het verscheidene malen meegemaakt dat het implementerende ministerie zeker geïnteresseerd is in goed beleid, maar daarin wordt belemmerd door het ministerie van Financiën. De laatste heeft vaak veel macht als het gaat om toekennen van budgetten aan departementen en budgetlijnen. En helaas wordt meer macht, ten onrechte ook vaak, opgevat als meer competentie om beslissingen te nemen.  Ontwikkelingsgeld kan bijvoorbeeld worden aangewend om begrotingstekorten op de juiste budgetlijnen aan te vullen, terwijl ontwikkelingsprojecten moeten leiden tot betere inzichten en vooral beslissingen, onder meer ten aanzien van het toekennen van budgeten.

Ontwikkelingsprojecten en programma’s opereren in een continue veranderende samenleving en helaas is het zo dat de kwaliteit van veel projectvoorstellen te wensen overlaat. Succes van elke onderneming vereist een zekere mate van flexibiliteit die het in staat stelt om op veranderingen in te spelen en te anticiperen op bedreigingen en kansen om doelstellingen toch te behalen. Helaas is de aansturing van projecten en programma’s vaak rigide. Procedures, maar ook persoonlijke interesses, verhinderen dat het projectvoorstel tijdig wordt bijgestuurd of aangepast met als resultaat dat een project zijn potentie niet waarmaakt. Het is dus noodzakelijk dat ook het operationeel beleid wordt aangepast. Het succes van ontwikkelingssamenwerking is immers de som van de effectiviteit van de individuele projecten.