Dinsdag is het weer Prinsjesdag. Vice Versa gaat voor de komende week een samenwerking aan met BBO uit Den Haag, de experts bij uitstek als het gaat om de ontleding van de Rijksbegroting en de gevolgen daarvan voor internationale samenwerking. Met input van BBO maakt Vice Versa vanaf het Plein in Den Haag nieuwsberichten, weblogs en analyses, en weet zo precies wat er speelt. Vandaag een kleine introductie. Wat komt er allemaal precies kijken bij een buitenlandbegroting?

De derde dinsdag van september is alweer bijna aangebroken. Prinsjesdag staat vol ongeduld te trappelen voor de stadsmuren van Den Haag. Morgen zal de Koningin in de Gouden Koets naar het Binnenhof rijden en in de Ridderzaal de troonrede voordragen. Want al speelt Hare Majesteit sinds kort geen rol meer in de kabinetsformatie, nog altijd is het de Koningin die in de troonrede uitweidt over de regeringsplannen voor het komende jaar.

’s Middags vertrekt de Minister van Financiën dan met het ‘koffertje’ naar de Tweede Kamer. Namens het kabinet overhandigt hij de Miljoenennota en de Rijksbegroting aan diens voorzitter. De Rijksbegroting is het overzicht van alle ministeriële inkomsten en uitgaven voor het komende jaar om de regeringsplannen uit te voeren en bestaat uit deelbegrotingen van de afzonderlijke ministeries. Elke deelbegroting wordt in de vorm van een wetsvoorstel aan de Tweede en aan de Eerste Kamer voorgelegd.

De Miljoenennota dient als toelichting op de Rijksbegroting. De nota bevat een samenvatting van de belangrijkste kabinetsplannen en het bijbehorende kostenplaatje. Ook beschrijft het de economische en financiële context van Nederland en schenkt het aandacht aan de verwachte ontwikkelingen.

Spannend

De Rijksbegroting kan via een motie van wantrouwen door de Kamers worden verworpen. Moeten we zenuwachtig zijn? Waarschijnlijk niet. In de Nederlandse historie is de Rijksbegroting veertien keer verworpen: negen keer door de Tweede Kamer en vijf keer door de Eerste Kamer. Echter, de laatste keer dat dit gebeurde was in 1919. Tegenwoordig geeft men liever via een motie een oordeel over het beleid van een minister of staatssecretaris. Verwerping van de begroting betekent immers dat er geen geld beschikbaar wordt gesteld voor het komende begrotingsjaar. En dit is alles behalve wenselijk.

De Rijksbegroting heeft een cyclus van 2,5 jaar. Omdat de begroting die morgen voorgelegd zal worden aan de Tweede Kamer al vastgelegd is tijdens het vorige (demissionair) kabinet, verwacht BBO geen spannende begrotingswijzigingen in het buitenlandbeleid. Of staatssecretaris Ben Knapen van Buitenlandse Zaken moet nog een laatste ferme handtekening willen zetten onder zijn beleid.

Apart

Voor een analyse van de begroting van het buitenlandbeleid en ontwikkelingssamenwerking zijn verschillende ministeries van belang: de ministeries van Buitenlandse Zaken, van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I), van Infrastructuur en Milieu (I&M), van Defensie en van Financiën.

Daarnaast bestaat er met betrekking tot het buitenlandbeleid een aparte budgettaire constructie binnen de Rijksbegroting. Deze constructie wordt de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) genoemd, die is ingesteld op 1 januari 1997. In de HGIS-nota bundelt men de buitenlandactiviteiten en -financiering van de verschillende departementen. Zo wordt in één oogopslag helder wat de belangrijkste jaaruitgaven zijn van de regering in het kader van Internationale Samenwerking.

In de HGIS maakt men onderscheid tussen de uitgaven die voldoen aan de criteria voor officiële ontwikkelingssamenwerking (ODA) en andere uitgaven voor buitenlandbeleid (non-ODA). Voorbeelden van non-ODA uitgaven zijn kosten voor militaire missies, bepaalde EU posten en het Clean Development Mechanism (CDM). Het grootste deel van de HGIS vallen onder het ODA gedeelte en zijn uitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Naast het bieden van een budgettair kader, vergroot de HGIS de financiële coördinatie, afstemming en coherentie tussen de verschillende ministeries op het gebied van Internationale Samenwerking. De HGIS vormt zodoende een belangrijk instrument voor het creëren van een geïntegreerd en coherent buitenlandbeleid.

Budget

Sinds 2004 heeft de HGIS een absoluut uitgavenplafond. Dit betekent dat de beleidsmogelijkheden aan banden worden gelegd door financiële beperkingen. Dit maakt de HGIS tegelijkertijd ook een soort bezuinigingsmechanisme, dat bovendien het beleid inhoudelijk in bepaalde richtingen dwingt. Want al neemt bij een structurele economische groei het ODA-gedeelte als percentage van het bnp evenredig toe, door het absolute plafond gaat dit ten koste van het budget voor non-ODA. Kortom, in absolute termen daalt het budget voor het buitenlandbeleid.

Daarenboven zijn bepaalde non-ODA uitgaven, zoals voor militaire missies en het CDM, sterk toegenomen. Dit ondermijnt de financiële mogelijkheden voor andere non-ODA beleidsterreinen, waarvan veel van groot belang zijn voor ontwikkelingssamenwerking.

De budgettaire kaders van de HGIS-nota worden bepaald door de politiek en het ministerie van Financiën. De twee grootste politieke partijen, de VVD en de PvdA, staan wat betreft de ODA definiëring en financiering – het minimale bnp-percentage – lijnrecht tegenover elkaar. Een strijd die de komende tijd dus wel degelijk een stempel kan gaan drukken op de HGIS-nota.

Uitzondering

De HGIS is wat betreft procedure en verantwoordelijkheid een uitzondering binnen de Rijksbegroting. Nadat de verschillende ministeries hun eigen buitenlandbeleid en -financiën hebben bepaald, wordt in samenspraak met de minister van Buitenlandse Zaken de HGIS-nota opgesteld. De coördinatie en politieke eindverantwoordelijkheid van de HGIS, zowel inhoudelijk als budgettair, liggen dus bij de minister van Buitenlandse Zaken. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking is de eerstverantwoordelijke voor de coördinatie van de ODA-middelen.

Net als bij andere begrotingen houdt de Inspectie voor Rijksfinanciën (IRF) het globale toezicht. Echter, de vaststaande financiële kaders van de HGIS verkleinen in de praktijk de inmenging van de IRF.

Wat betreft de algemene begrotingsregels heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken op een tweede punt een speciale positie. Waar andere ministeries maximaal één procent van hun begroting mogen doorschuiven naar het volgende jaar, mag het ministerie van Buitenlandse Zaken meer dan één procent meenemen. Het plafond hiervoor is 181,5 miljoen per jaar. Dit is zo vastgesteld vanwege de lange termijn verplichtingen en onzekerheden die bestaan in het OS beleid.

Blik vooruit

Aankomende donderdag zal de installatie van de Tweede Kamer plaatsvinden en hoogstwaarschijnlijk de nieuwe voorzitter van de Kamer worden benoemd. Men verwacht dat op 27 september dan de woordvoerder(s) voor Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking bekend gemaakt zullen worden.

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen met de minister-president, zal de Tweede Kamer debatteren over de belangrijkste onderwerpen uit de Rijksbegroting en de Miljoenennota. De politieke partijen krijgen dan in de Kamer de ruimte om te zeggen waar zij het wel en niet mee eens zijn of om alternatieve voorstellen te presenteren. Vervolgens worden in de maanden oktober, november en december de afzonderlijke begrotingen in de Tweede Kamer besproken. De begrotingsbehandeling van het buitenlandbeleid vindt doorgaans eind november plaats.

Omdat de HGIS als coördinatiemechanisme enkel een overzicht van de buitenlanduitgaven geeft, is de nota in tegenstelling tot andere begrotingen geen wet. De HGIS-nota kan daarmee niet geamendeerd worden. Maar de begrotingen van de verschillende vakministeries binnen de HGIS kunnen wel gewijzigd worden. Dit kan via de specifieke begrotingspost van het afzonderlijke vakministerie.

De politieke partijen zullen deze mutaties in de jaarlijkse Decemberbrief aan de Kamer voorleggen, waarna de Tweede Kamer haar stem uitbrengt. Gedurende het nieuwe jaar zullen in de voorjaarsnota verdere afwijkingen van de begrotingen worden besproken, waarin bijkomende mutaties kunnen worden doorgevoerd.

Morgen schrijft Vice Versa vanuit BBO over de politieke ontwikkelingen en schetst daarbij een kader op basis van het Lenteakkoord en de verkiezingen. En geeft zo een eerste doorkijkje naar de begroting.