Het TV-programma Buitenhof begon zondag 18 maart met deze vraag: kan er bezuinigd worden op ontwikkelingssamenwerking of liggen de bedragen al vast in afspraken? Het antwoord van René Grotenhuis van Cordaid was (na wat ongemakkelijke omwegen): ja, met een beetje goede wil kan je van de meeste verplichtingen af. In november 2011 beantwoordde staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Knapen al dezelfde vragen in de Tweede Kamer. Zijn antwoord was genuanceerder en hij lijkt niet van plan contracten open te breken.

Het is 17 november 2011 en de vaste commissieleden van Buitenlandse Zaken hebben overleg met minister Rosenthal en staatssecretaris Knapen over ontwikkelingssamenwerking. De insteek: kunnen we nog van deze post af. Of zoals Han ten Broeke (VVD) het vraagt: ‘Wat ligt vast op basis van de verdragen of contracten? Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de medefinancieringsorganisaties die met name bij OS vaak langjarige contracten hebben. Dan doet zich de vraag voor of de Kamer daar überhaupt nog op kan sturen. Of wordt haar rol gereduceerd tot het ophalen van de belastingen?’

De woordvoerder van de PVV doet er nog een schepje bovenop: ‘De PVV wil af van die langjarige verplichtingen.’ De toon voor het overleg is gezet en het is aan de minister en de staatssecretaris om antwoord te geven.

Verplichtingen

Aanleiding voor de bijeenkomst is de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2012. Hierin is een onderscheid gemaakt tussen drie categorieёn: juridisch verplichte uitgaven, overig verplichte uitgaven en uitgaven die beleidsmatig nog niet zijn ingevuld. In antwoord op Kamervragen stelt het ministerie: ‘Het merendeel van de juridische verplichte uitgaven op de BZ begroting bestaat uit de Nederlandse afdrachten aan de EU. Deze volledig juridisch verplichte uitgaven bedragen 7,340 miljoen in 2012. Deze EU afdrachten zijn onderdeel van een totale beleidsbegroting van 10,921 miljoen.’ De volgende tabel laat de verplichtingen op de begroting zien exclusief de EU afdrachten:

In dezelfde beantwoording is een toelichting gegeven over wat er wordt verstaan onder de drie categorieën.  De Juridisch verplichte uitgaven zijn uitgaven die zijn vastgelegd of ingekaderd in juridische documenten: overeenkomsten, beschikkingen, convenanten, arrangementen en verdragen.

De categorie ‘Overig verplicht’ bevat uitgaven die nog niet juridisch zijn verplicht, maar zijn toegezegd of gereserveerd op basis van regelingen of beleidsprogramma’s. Voor deze uitgaven geldt dat er verwachtingen zijn geschapen. Wel dient nadere invulling nog vaak plaats te vinden, bijvoorbeeld in welke landen een programma open gaat, en de (financiële) inzet per land.De derde categorie tenslotte betreft nader in te vullen uitgaven.

Als het gaat om de eerste categorie stelt het ministerie: ‘De moeilijkheidsgraad om deze verplichtingen open te breken hangt af van een aantal factoren, zoals de vorm en de omvang van de overeenkomst maar ook het belang voor Nederland en de ontvangende organisatie.’  En over de uitgaven binnen ‘overig verplicht’ wordt gesteld: ‘De afweging inzake eventuele amendementen en de dekking daarvan is uiteraard aan de Kamer, op basis van de informatie in de begroting. De categorieën ‘overig verplicht’ en ‘beleidsmatig nog niet ingevuld’ (samen 32% in 2012) bieden eenvoudiger ruimte voor amendementen dan de eerste categorie.’

Toespitsen op ontwikkelingssamenwerking

Dan terug naar het debat van 17 november dat zich toespitst op ontwikkelingssamenwerking. Ten Broeke (VVD) splitst de bedragen uit: ‘De 11,8 mld. die onder Buitenlandse Zaken valt, is grofweg te verdelen in zo’n 7,5 mld. voor de EU, welke uitgaven juridisch verplicht zijn op basis van het verdrag, en zo’n kleine 4,5 mld. voor Ontwikkelingssamenwerking, waarvan 50% juridisch verplicht en 35% beleidsmatig verplicht is.’

De VVD-woordvoerder vraagt Knapen naar de mogelijkheid voor de Kamer om deze bedragen nog te wijzigen en of deze posten nog amendeerbaar zijn voor de Kamer. Het antwoord van de staatssecretaris is duidelijk: ‘Als het gaat om het voorbeeld van de jaarlijkse afdrachten aan ngo’s op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, wijs ik erop dat we in goed overleg met de Kamer een afspraak hebben gemaakt voor een periode van vijf jaar, opdat de ontvangers van die middelen ook voor een langere periode kunnen plannen. Dus de rol van de Kamer is in dit geval een grotere geweest dan alleen het ophalen van belastingen, namelijk ook het akkoord gaan met het feit dat we het op deze manier doen en niet anders, opdat er een zekere stabiliteit en voorspelbaarheid in de relatie komt.’

In het vervolg van het debat blijkt dat de staatssecretaris niet van plan is de afspraken met de medefinancieringsorganisaties te wijzigen. Knapen: ‘Toen ik met mijn werk begon, trof ik de verplichting aan om binnen twee weken mijn handtekening te zetten onder een vijfjarig contract met de medefinancieringsorganisaties. Het enige wat ik nog kon doen, was de marge aan maximale bezuiniging gebruiken. Dat heb ik gedaan. Die marge was 75 mln.’

Hoewel Ten Broeke laat weten ‘buitengewoon ongelukkig’ zijn met deze beperking op de mogelijkheden de begroting nog te beïnvloeden, houdt Knapen er aan vast. Hij ‘deelt het sentiment’ van de Kamer en stelt dat ‘het beter zou zijn als daarin meer flexibiliteit mogelijk was’, maar Knapen gaat geen toezeggingen doen om de financieringsstructuur aan te passen. Knapen: ‘Overigens is er met de medefinancieringsorganisaties een bedrag van 375 miljoen gemoeid op een begroting van 4,2 tot 4,3 miljard. Het betreft veel geld, daarover geen misverstand, maar het is dus niet waar dat alles vastligt. Wat mij betreft, zouden wij het in 2015 niet meer zo moeten doen als het toen gegaan is. Maar goed, het is natuurlijk een beetje vroeg om daarmee nu iets te doen.’

Openbreken geen optie

Het openbreken van deze contracten lijkt voor Knapen geen optie: ‘De heer Ten Broeke vroeg naar een indicatie van de kosten van juridisch openbreken. In sommige gevallen is dat geen begaanbare route zonder extra kosten te aanvaarden. In die gevallen is het beter om in een vroegtijdig stadium, zoals gebeurt met SNV Netherlands Development Organisation (voorheen Stichting Nederlandse Vrijwilligers), te laten weten dat het op een zeker moment afgelopen is.’

Als de Kamer vraagt om meer flexibiliteit in de toekomst en om de contracten met de medefinancieringsorganisaties om de twee jaar opnieuw af te sluiten, krijgen de woordvoerders ook nul op het rekest. Knapen: ‘Het op voorhand vastleggen van de periode van maximaal twee jaar stuit op grote problemen in relatie tot de verplichtingen ten opzichte van de Wereldbank en een aantal (noodhulp)fondsen. Dan laat ik nog buiten beschouwing hoe straks zo’n modaliteit eruit zou komen te zien voor contracten met civil-society-organisaties, hetzij in dit deel van de wereld, hetzij in ontwikkelingslanden zelf.’

Hoewel ontwikkelingssamenwerking voortdurend genoemd wordt als bezuinigingspost, lijkt op basis van de begroting het grootste deel van het budget juridisch vast te liggen. De staatssecretaris lijkt bovendien niet van plan deze contracten nog tussentijds te gaan herzien. Wat de regering uiteindelijk beslist over het budget blijft afwachten, maar wellicht is ontwikkelingssamenwerking toch niet de meest logische optie om het gat in de rijksbegroting te vullen.