Heel even stond ontwikkelinghulp boven aan de agenda van de internationale hulpgemeenschap. Van 29 november tot en met 1 december spraken regeringsleiders en vertegenwoordigers van internationale organisaties en het maatschappelijk middenveld, over het effectiever maken van de hulp tijdens de vierde conferentie over hulpeffectiviteit. China was het absolute middelpunt. Een impressie van een woelige drie dagen.

‘Wat? Ligt China er alweer uit?’ Alexander Kohnstamm, directeur van branche-organsatie Partos voor ngo’s, kijkt verschrikt op. We zitten in het mediacentrum, het is de tweede dag van de internationale conferentie over hulpeffectiviteit. In het ultramoderne Bexco gebouw in Busan, Zuid Korea, hebben 2500 vertegenwoordigers van landen, multilaterale organisaties en ngo’s zich drie dagen lang verzameld. Op het spel staat een slotverklaring waarachter zowel traditionele als nieuwe donoren zich kunnen scharen, met daarin principes vastgelegd hoe ontwikkelingshulp effectiever te maken. Maar China, als nieuwe donor, speelt hard to get. ‘Hoezo ligt China eruit dan?’ vraag ik. ‘Hoor maar, die Duitse minister, die zegt dat net!’ en Kohnstamm stormt van zijn plaats. ‘Het klopt’, zegt een medewerker van een internationale ngo, ‘de Verenigde Staten hebben gezegd dat China er maar uit moet als ze zich niet willen houden aan de regels.’

Het mediacentrum is in rep en roer. Diezelfde ochtend was net bekend geworden dat China toch mee zou doen. Opluchting overheerste, nadat op de eerste dag het nieuws rond gonsde dat China eruit was gestapt. En dat nog wel na maandenlange onderhandelingen over een slotverklaring! Dus vloog de Britse delegatie maandagavond in alle haast naar China om ze toch nog aan de onderhandelingstafel te krijgen. Het maatschappelijk middenveld is boos, want in de wil om China aan boord te krijgen, doen Europese landen verregaande concessies om verwijzingen naar mensenrechten zo weinig mogelijk in de slotverklaring te krijgen. ‘Belachelijk, Frankrijk is alleen maar bezig met China, ze houden zich compleet stil over mensenrechten!’ snuift een civil society activiste uit Frankrijk boos.

China gaat eigen gang

Zo houdt China de gehele conferentie in zijn greep. Er wordt geschat dat het land zo’n 11 miljard aan ontwikkelingshulp geeft. Dat is bijna 10 % procent van de totale hulp, en het wordt alsmaar meer. Maar niemand weet wat China precies uitvreet, want het land maakt haar data niet openbaar. Geen wonder dus dat traditionele donoren China graag binnen boord willen halen, zodat ook zij mee kunnen praten om hun hulp effectiever te maken, transparanter te maken, en beter samen te werken met de ‘traditionele donoren’. En niet alleen China: ook India, Brazilië en Zuid Afrika, allen opkomende donoren, wil men er graag bij hebben. China, India en Brazilië hebben echter helemaal geen trek in verregaande afspraken. Liever blijven ze hun eigen gang gaan, in plaats van naar de pijpen van westerse donoren te dansen. Zij waren immers nooit deelgenoot bij de afspraken die westerse donoren in het verleden hebben gemaakt om hun hulp doeltreffender te maken.

Wat houdt dat nu in – hulp doeltreffender maken? Allereerst is hulp vaak te donor gedreven. Donoren overspoelen ontwikkelingslanden met allerlei verschillende projecten. Maar daarmee is het land niet echt geholpen, want zodra de donor weggaat, stopt veelal ook het project – en blijven kinderen in een leeg schoolgebouw achter. Bovendien is hulp te gefragmenteerd, en moeten ambtenaren van ontvangende landen ellenlange rapporten invullen en donormissies verwelkomen, waardoor ze nauwelijks aan hun eigen werk toekomen. ‘In Vietnam duurde het achttien maanden en waren er 150 ambtenaren bezig om vijf auto’s te kopen voor een ontwikkelingsproject’, weet Owen Barder van het Global Centre for Development te vertellen.

Beter presteren

Omdat donoren de problemen ook maar al te goed snappen, hebben zij op initiatief van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeing (OESO) samen met partnerlanden in Parijs in 2005 en in 2008 in Accra afspraken gemaakt om de hulp effectiever te maken. Donoren moeten beter samenwerken, beter aansluiten bij de prioriteiten van ontwikkelingslanden en hun hulp ongebonden maken (dat wil zeggen dat opdrachten bestemd voor ontwikkelingshulp niet door bedrijven en mensen uit donorlanden zelf worden uitgevoerd, daarmee oneerlijke concurrentie in de hand werkend). Ook moeten zowel partnerlanden als donorlande hun hulp transparanter maken en beter laten zien wat er met het geld gebeurt. Maar het blijkt dat de vooruitgang nog erg langzaam is, volgens een in september uitgekomen rapport van een onafhankelijke commissie.

In Busan hoopt menig ontwikkelingsland dat donoren nu echt hun commitment zullen laten zien om daadwerkelijk ontwikkelingslanden het stuur te laten overnemen. Dat doen ze ook, tenminste, in de plenaire sessies. ‘We moeten beter kunnen’, benadrukt spreker na spreker. Ontwikkelingslanden laten ferme taal zien. ‘Ontwikkelingslanden besteden meer tijd en energie aan procedures en verantwoordingssystemen voor donoren en een alsmaar stijgend aantal niet-statelijke actoren, dan dat ze bezig zijn met echt ontwikkelingswerk. We moeten eindeloos antwoord geven op vragen waar eigenlijk geen bevredigend antwoord voor bestaat. Het is donoren niet aan te rekenen dat ze nationale instituties niet gebruiken daar waar ze zwak zijn, maar waarom bouwen ze deze dan niet op?’ zei Paul Kagame, president van Rwanda tijdens zijn speech.

Gevecht achter de schermen

Achter de schermen vindt pas echt het gevecht plaats. Rwanda, die tijdens de conferentie de rol op zich heeft genomen als voorvechter van het Afrikaanse geluid, strijdt er hard om het gebruik van de systemen en procedures van ontwikkelingslanden zelf, in de slotverklaring te krijgen als enig mogelijke optie. Als namelijk de systemen van ontwikkelingslanden zelf, bijvoorbeeld hun eigen administratieve procedures, eigen budgetten en eigen diensverleningsinstanties, worden gebruikt, kunnen zij pas echt de leiding nemen over hun eigen ontwikkeling. Met deze opstelling krijgt Rwanda het flink aan de stok met de Verenigde Staten. Voor de VS betekent het gebruik van nationale systemen dat ze een deel van de controle, en daarmee van hun macht, uit handen zullen moeten geven. Bovendien – en dat wordt wegens diplomatieke redenen op de conferentie niet openlijk besproken – geven westerse donoren liever niet te veel macht aan regeringen die niet altijd mensenrechten naleven. In een apart kamertje vechten de VS en Rwanda hun geschil uit. Rwanda kreeg hun enige optie – maar de VS komt weg met weinig concrete opvolging.

‘Katalysator’

Ondertussen is, de naam van de conferentie ten spijt, hulpeffectiviteit, niet het enige belangrijke thema waar in Busan over gesproken wordt. Want in een wereld die snel verandert, verandert ook ontwikkelingshulp mee. ‘Ontwikkelingshulp bedraagt tegenwoordig nog maar 13 procent van de investeringen in ontwikkelingslanden, tegenover 70 % in de jaren ‘70‘, zegt Hillary Clinton, Amerikaans minister van Buitenlandse Zaken, die ook op de conferentie aanwezig is. Keer op keer wordt benadrukt dat landen zelf het heft in handen moeten nemen en dat hulp slechts kan faciliteren. ‘We moeten ons eigen huis op orde krijgen. Ik heb soms het gevoel dat we verwachten dat anderen onze problemen komen oplossen, alsof zij ons iets verontschuldigd zijn. Maar het is aan onszelf om zaken te veranderen en goede regeringen op te bouwen.’, aldus president Kagame van Rwanda.

Het sleutelwoord in Busan is ‘katalysator’. Hulp moet veel meer dan nu een katalysator zijn om ontwikkeling op gang te brengen. Het zijn landen zelf die hun eigen inkomsten moeten genereren. Ze hebben een schat aan natuurlijke rijkdommen en kunnen nog miljarden binnenhalen als ze hun belastingsystemen op orde hebben. Om die inkomstenbronnen goed te gebruiken, moet er echter capaciteit worden opgebouwd. ‘Ontwikkelingshulp moet gericht zijn op het versterken van institutionele capaciteit, niet simpelweg het bestrijden van armoede’, verklaart Dr. Maxwell Mkwezalamba van de Afrikaanse Unie.

Grote plannen

Naast de staat zelf, wordt in Busan ook de private sector breed omarmd als belangrijke speler, die investeringen brengt en voor economische groei kan zorgen. ‘Als we het geld bestemd voor ontwikkelingshulp stoppen in het stimuleren van de private sector, denk ik dat we veel betere resultaten zullen kunnen bereiken dan dat we tot nu hebben bereikt met de Millenniumdoelen’, zegt de Rwandese minister van Financiën John Rwangombwa. Dat er weinig bedrijven in Busan aanwezig zijn om mee te praten over hun rol, lijkt niemand heel veel te kunnen schelen.

Met deze nieuwe nadruk lijkt de tijd van grootse plannen, als de Millenniumdoelen, voorlopig even voorbij. Henri Bernard Solignac Lecomte van de OESO zegt: ‘We dachten dat hulp de wereld kon redden. Een van de lessen die we hebben geleerd, is dat we realistischer en pragmatischer lijnen uit moeten stippelen, en alleen dat beloven wat we ook daadwerkelijk waar kunnen maken.’ Die pragmatische houding lijkt inderdaad de boventoon te voeren in Busan. In de slotverklaring staan ook de zogenoemde principes over effectiviteit voor ontwikkeling (tegenover effectiviteit voor hulp) vastgelegd.

Blij met China

En hoe zit het ondertussen met China en de andere nieuwe donoren? Aan het einde van de conferentie is het tóch nog gelukt hen binnenboord te krijgen. Nadat Brazilië en Zuid Afrika als eerste overstag gingen, volgden ook China en India. Op de avond van de tweede dag schaarden zij zich achter het slotdocument door middel van een handige constructie. Zij worden namelijk niet verplicht zich te houden aan de verplichtingen, maar verbinden zich vrijwillig aan principes van transparantie en eigenaarschap. ‘Het was of dit, of China er helemaal niet in. We zijn blij dat China heeft ondertekend en er toch iets is waarvoor we hen verantwoordelijk kunnen houden. Het is een begin.’, zegt Alexander Kohnstamm, met gemengde gevoelens. ‘Een historische stap’, zegt de onderhandelaar namens de Verenigde Staten Dirk Dijkerman, die opeens Nederland blijkt te kunnen, in een sterk Amerikaans-Nederlands accent. ‘ Ik ben heel blij’, voegt hij toe met een grote glimlach. ‘Opkomende landen, zoals China, hebben zich voor het eerst aangesloten. De symbolische en strategische betekenis hiervan kan niet genoeg worden benadrukt’, verklaart Ben Knapen, die als staatssecretaris van Buitenlandse Zaken namens Nederland aanwezig is.

Zo lijkt iedereen blij te zijn met de komst van nieuwe donoren. Vooral de Europese landen. Om aan China tegemoet te komen staat het belang van mensenrechten even in de schaduw tijdens de conferentie. Wellicht hoopt men dat China zich dit gebaar herinnerd als het in economische nood verkerende Europa China nodig heeft. Maar Hillary Clinton laat haar kritiek doorschemeren in een speech. ‘Ontwikkelingslanden moeten goed hun partners kiezen. Wees beducht op hen die alleen uit zijn op natuurlijke rijkdommen, maar niet de ontwikkeling van het land voor ogen hebben.’, daarmee impliciet verwijzend naar China’s praktijken op het gebied van land grabbing. China houdt het westen zelf echter ook een spiegel voor. ‘Jullie systeem van gevestigde instituties is veel te complex. Jullie moeten allemaal rapporten invullen, evaluaties doen et cetera. Bij ons is het allemaal veel simpeler: er zijn misschien maar zes personen die zich met hulp bezig houden.’, zegt een van de weinige Chinese ontwikkelingswerkers die zichtbaar is op de conferentie.

‘Land of hope and glory’

Niet alles gaat dus in pais en vree, maar aan het einde van de driedaagse conferentie wordt het nieuwe partnerschap dan toch met veel bombarie aangekondigd. Met ‘land of hope and glory’ dramatisch aangezet wordt er een sfeer gecreëerd dat er iets historisch is bereikt. Een hard tromgeroffel en traditionele Koreaanse dansers beklinken het wereldwijde partnerschap. Er is een slotverklaring gekomen waarin ook nieuwe donoren zijn geïntegreerd en op die manier is er een nieuw wereldwijd partnerschap gecreëerd. De afspraken over het effectiever maken van de hulp zoals die in Parijs en Acccra zijn afgesproken, zijn opnieuw bevestigd, maar concrete verplichtingen en actiepunten ontbreken.

Alhoewel bij de meeste conferentiegangers blijdschap lijkt te overheersen, gaat niet iedereen met een fijn gevoel weg. ‘Ik ben heel teleurgesteld’, zegt Bodo Ellmers, medewerker van de Europese ngo EURODAD, de volgende dag terwijl hij op weg is naar het vliegveld. ‘Ik heb hier jarenlang aan gewerkt. En dan komt er zo’n zwakke verklaring uit.’ Teleurstelling is van zijn gezicht af te lezen. Hij zucht. ‘Dat was het dan. Ik heb zojuist al mijn papieren en documenten weggegooid die ik moest gebruiken voor mijn presentaties. Voorlopig heb ik ze niet meer nodig.’

Implementatie telt

En zo vertrekt de een blij, de ander teleurgesteld op weg naar huis. Donoren kunnen opgelucht ademhalen nu ze niet aan verregaande verplichtingen zijn verbonden. Ontwikkelingslanden kunnen huiswaarts keren met het gevoel dat er wat aan het veranderen is in het traditionele denken over hulp, en dat zij, ondanks het gebrek aan commitments, misschien in de toekomst toch meer de leiding zullen nemen. Ngo’s hebben hun kritische zegje kunnen doen, maar zijn er niet in geslaagd om een stevige mensenrechtencomponent in de slotverklaring te krijgen. Waar Busan in ieder geval om herinnerd zal worden, is dat nieuwe spelers als China, India en Brazilië en de private sector als volwaardige partners in de internationale ontwikkelingssamenwerking, binnen zijn gehaald.

En voor de gemiddelde John Okumu uit Kenia, of Jesus Perez uit Honduras, of Chooda Adhikari uit Nepal? Aan hen is het hele circus in Busan voorbij gegaan. Willen zij daadwerkelijk iets merken van alle mooie beloftes, dan is het nu vooral de uitvoering waar het op aan komt.

Selma Zijlstra reisde met hulp van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek naar Busan.