Ook al is de slotverklaring van de hulptop in Busan niet erg sterk en ontbreekt het aan concrete commitments, Busan heeft wel degelijk successen behaald. Daarnaast zijn de eerste contouren van een nieuw ontwikkelingsparadigma duidelijk geworden. Deel II van een nabeschouwing.

Drie dagen lang was het Zuid Koreaanse Busan het toneel van de internationale hulpgemeenschap. Ministers, multilaterale organisaties en ngo’s, spraken er over de effectiviteit van de hulp. Het resultaat is een slotverklaring die een nieuw wereldwijd partnerschap voor ontwikkeling moet inluiden. Wat is de betekenis hiervan?

In een vorige nabeschouwing is beschreven hoe de slotverklaring niet al te sterk is en dat concrete afspraken ontbreken. Groot succes is echter dat nieuwe donoren zich achter de principes van hulpeffectiviteit hebben geschaard.

Transparantie

De internationale hulpgemeenschap heeft meer positieve stappen gezet. Er hebben zich meer donoren aangesloten bij het International Transparancy Initiative (IATI), zoals Canada, de Aziatische ontwikkelingsbank en de Verenigde Staten. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton kondigde haar entree met veel bombarie aan tijdens haar toespraak. Het IATI beschikt nu al over data van 80 % van alle officiële ontwikkelingshulp.

Het IATI maakt mogelijk dat de data van alle hulpstromen bekend worden. Op die manier wordt inzichtelijk gemaakt welke donor wat doet. Volgens Owen Barder van het Centre for Global Development is transparantie een belangrijke basisvoorwaarde om de overige hulpeffectiviteit principes, zoals donorcoördinatie, fragmentatie en eigenaarschap mogelijk te maken. Daarnaast is het een belangrijke prikkel voor donoren om daadwerkelijk vaart te maken met de hulpeffectiviteitagenda. Als alle data openbaar zijn, wordt het moeilijker voor donoren hun eigen gang te gaan. Experts en journalisten kunnen nu de data onderzoeken en publiceren over de al dan niet goede bestedingen.

Eigenaarschap

Ook is er vooruitgang geboekt door het gebruik van country systems sterker aan te zetten. In Parijs en Accra is afgesproken dat donoren de systemen en procedures van ontwikkelingslanden moeten gebruiken, zoals dienstverleningssystemen, verantwoordingsmechanismes en nationale budgetten. Hierdoor wordt de capaciteit van landen opgebouwd, en heeft hulp eerder een lange termijn effect dan wanneer donoren hun eigen mechanismes gebruiken.

Dit thema, een hot item, kwam keer op keer terug. Ontwikkelingslanden spraken ferme taal. ‘Het is donoren niet aan te rekenen dat ze nationale instituties niet gebruiken daar waar ze zwak zijn, maar waarom bouwen ze ze dan niet op?’ zei Paul Kagame, president van Rwanda, tijdens zijn speech. In Busan werd sterk duidelijk dat ontwikkelingslanden het niet langer meer pikken dat donoren in hun landen allerlei parallelle instituties creëren, waar zij op de lange termijn niets aan hebben.

Rwanda heeft dan ook hard gestreden om in de bewoordingen van de slotverklaring, country systems als default option aan te merken. Dit betekent dat de systemen en procedures gebruikt moeten worden als enige optie: taal dat een stuk verder gaat dan de Parijs Verklaring waar country systems nog slechts als eerste optie gebruikt moesten worden. De Verenigde Staten waren de grote dwarsligger op dit punt. Rwanda en de Verenigde Staten hebben in een aparte kamer hun ruzie nog moeten uitvechten. Donoren hebben er belang bij niet de country systems te gebruiken, omdat ze zeker willen weten dat hun geld goed terecht komt en ze lokale instituties niet altijd vertrouwen. Door country systems te gebruiken, geven ze als het ware een stuk controle, en daarmee ook macht, weg aan het partnerland. Uiteindelijk is het Rwanda gelukt hun default option in de bewoordingen van het document te krijgen. Maar zoals zo vaak zal de praktijk weerbarstiger zijn dan mooie woorden tijdens een conferentie. Zonder concrete commitments zal de hulp toch vooral doorgedreven blijven.

Ook ngo’s hebben winst geboekt. Ze hebben meegedaan als een (bijna) volwaardige partner in de onderhandelingen, en van inclusief eigenaarschap (Accra 2008) is Busan naar democratisch eigenaarschap gegaan. Democratisch eigenaarschap betekent dat het niet alleen regeringen zijn die de ontwikkelingskoers van hun landen bepalen, maar dat ook het maatschappelijk middenveld en parlementariërs erbij betrokken moeten worden. ‘Hiermee hebben we de Parijs Verklaringen dichter bij de mensen gebracht’, zegt Emile Duituturaga, voorzitter van het CSO Open Forum. In Busan is bovendien het principe van accountability, verbreed naar de ‘gewone mens’. Donoren moeten verantwoording afleggen aan belastingbetalers in ontwikkelde landen, en de ontvangende landen aan de burgers in ontwikkelingslanden. In Parijs en Accra werd dit begrip van wederzijdse verantwoordelijkheid vooral geïnterpreteerd als donor en ontvangend land die aan elkaar verantwoording moeten afleggen – nu komen mensen zelf meer in beeld.

Er is in ieder geval één groep landen die hoe dan ook blij uit Busan weg gaat en dat zijn de fragiele staten. Met het aannemen van een ‘New Deal’ voor fragiele staten door meer dan 40 landen, verwachten zij dat ontwikkelingshulp in hun landen, beter aan zal sluiten op de specifieke problemen die zij kennen, zoals veiligheid , werkloosheid en instabiliteit.  Het initiatief kwam vanuit de fragiele staten zelf, wat weer een teken is dat landen meer en meer het heft in eigen handen nemen.

Development effectiveness

Busan is ook de conferentie waar de eerste contouren voor een nieuw ontwikkelingsparadigma zich hebben afgetekend. En dat is een hele stap, want door de discussie nu alvast te beginnen, is er alvast voorbereidingswerk gedaan voor de agenda na 2015. Dat jaar is de deadline van de Millenniumdoelstellingen en zal de internationale hulpgemeenschap een nieuw referentiekader voor ontwikkelingshulp beginnen.

De Millenniumdoelen lijken voordat de deadline genaderd is, al passé. Uiteraard is ernaar verwezen, onder andere door VN secretaris generaal Ban Ki Moon. Maar verder geen uitgebreide verhandelingen over gezondheid, onderwijs, honger of armoede.  Men is bescheiden over wat hulp zou kunnen bereiken. Het is duidelijk dat de internationale gemeenschap verder wil, en iets anders verlangt.

Hulp zal in de toekomst veel meer een katalysator zijn voor ontwikkeling. Keer op keer werd benadrukt dat landen zelf het heft in handen moeten nemen. ‘We moeten ons eigen huis op orde krijgen. Ik heb soms het gevoel dat we verwachten dat anderen onze problemen komen oplossen, alsof zij ons iets verontschuldigd zijn. Maar het is aan onszelf om zaken te veranderen en goede regeringen op te bouwen. Dat is de enige manier’, zegt president Kagame van Rwanda. De Afrikaanse Unie zet sterk in op het gebruiken van eigen inkomstenbronnen om hun landen te ontwikkelen. Hierbij kan gedacht worden aan natuurlijke rijkdommen, belastingsystemen, en het creëren van effectieve instituties om dat geld op goede manieren te besteden. ‘Ontwikkelingshulp moet gericht zijn op het versterken van institutionele capaciteit, niet simpelweg het bestrijden van armoede’, zegt Meles Zenawi, president van Ethiopië en voorzitter van de Afrikaanse Unie. Ook door donoren werd er keer op keer gehamerd op het belang van nationale instituties en staatsopbouw.

Daarnaast werd er in meerdere speeches bij stil gestaan dat hulp nog slechts 13 % van buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden bedraagt, tegenover 70 % in de jaren ‘60. De private sector wordt breed omarmd als belangrijke speler, die investeringen brengt en voor economische groei kan zorgen. ‘Als we het geld bestemd voor ontwikkelingshulp stoppen in het stimuleren van de private sector, denk ik dat we veel betere resultaten zullen kunnen bereiken dan dat we tot nu hebben bereikt met de Millenniumdoelen’, zegt de Rwandese minister van Financiën John Rwangombwa in een interview met Vice Versa.

En ook de Zuid Zuid samenwerking, waarin ontwikkelingslanden elkaar helpen, wordt enthousiast verwelkomd. Ontwikkelingslanden vinden dat ze op die manier van elkaar kunnen leren, en zijn blij met de gelijkwaardigheid die dergelijke partnerschappen uitstralen.

Maar als Busan de contouren van een nieuw ontwikkelingsparadigma heeft uitgetekend, dan mist er in ieder geval één belangrijk thema: het belang van coherentie van beleid en een wereldwijde aanpak van mondiale publieke goederen. Er werd bijvoorbeeld weinig gesproken over oneerlijke handelsverhoudingen. Wellicht vonden de bazen en bazinnen dat de agenda al  breed genoeg was geworden. Toch is het te hopen dat de aanpak van mondiale publieke goederen haar weg zal vinden naar andere fora over ontwikkelingshulp en ook de prioriteit krijgt die het verdient.

Tot slot, Busan heeft ervoor gezorgd dat Parijs en Accra relevant zijn gebleven in de nieuwe context. Men heeft daarvoor wel een prijs moeten betalen. Enkele kernprincipes zijn afgezwakt, en er is weinig gediscussieerd over de achterstand van Parijs en Accra. Er zijn weinig harde afspraken gemaakt. Maar zoals altijd met verklaringen: het zijn slechts woorden. Aan de mensen in ontwikkelingslanden is het hele circus in Busan voorbij gegaan. Willen zij daadwerkelijk iets merken van alle mooie beloftes – dan is het nu vooral de implementatie waar het op aankomt.

Selma Zijlstra reisde met hulp van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek af naar Busan en deed verslag voor Vice Versa.