Er heerst in de ontwikkelingssector de nodige scepsis over de plannen van staatssecretaris Knapen om het Nederlandse bedrijfsleven uit het Nederlandse ontwikkelingsbudget te financieren. Is die vrees terecht? Welnee, betoogt wetenschapper Wiet Janssen. Er verandert nauwelijks wat.

Ik heb, zoals de lezer misschien al gevreesd zal hebben, de bronnen er eens bijgepakt. Ik heb me vooral verdiept in de Toelichting op de Begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, en de HGIS Nota (waar de bijdragen op het gebied van hulp van alle ministeries bij elkaar worden geschoven) voor 2012. En ik heb de kostenposten vergeleken met die van twee jaar geleden, toen er nog geen centrumrechts kabinet was. Is er nu veel veranderd?

Nou, eigenlijk niet. Maar wat me wel meteen opviel was wat er in de inleiding van hoofdstuk 4 van de Toelichting voor 2012 staat: dat capaciteitsopbouw cruciaal is voor lange termijn ontwikkeling en zelfredzaamheid, en dat er meer nadruk op de productieve sectoren zal worden gelegd. Daar ben ik blij om, want als de armen iets leren waarmee ze een inkomen kunnen verdienen zijn ze niet meer arm, kunnen ze zelf de medicijnen en de dokter betalen etc. En dan wordt de hulp uiteindelijk overbodig.

Niets nieuws onder de zon

Dat klinkt positief, maar behalve dat ene regeltje verschilt deze Toelichting maar heel weinig van eerdere. Onder doelstelling 4.1, Landbouwontwikkeling, worden een aantal internationale organisaties genoemd waar geld aan wordt gedoneerd, en enkele deelprogramma’s die worden gesteund in Ethiopië, Rwanda en Benin. Verder wordt ondersteuning verleend aan duurzame handel en boerenorganisaties. Een nieuwtje is dat er publiek-private partnerschappen worden gesteund waar Heineken, Solidaridad, Unilever en DSM aan meedoen. De doelen zijn verbetering van de voedselkwaliteit, versterking van de capaciteiten van lokale ondernemers, versterken van business support centers, en de overschakeling van geïmporteerde naar lokaal geproduceerde grondstoffen. Doelstelling 4.2, Armoedebeleid, begint met de multilaterale financiële stromen, bijvoorbeeld naar de Afrikaanse en de Aziatische ontwikkelingsbank, UNDP, Unicef, UNCTAD etc.  Bilateraal ligt de nadruk op begrotingssteun, hulp bij belastinginning, aanpakken van handelsbarrières en dergelijke. Afgezien van de deelname van bedrijven aan de hulp is er niets nieuws onder de zon.

Bij doelstelling 4.3, Private sectorontwikkeling, denk je: nu komen de grote veranderingen in het beleid. Maar nee, het geld gaat heel traditioneel naar organisaties zoals het ORET/ORIO investeringsfonds, de FMO (Nederlandse ontwikkelingbank), CBI (hulp bij export naar de EU), en de ontwikkelingsactiviteiten van de Rabobank, die inmiddels een samenwerkingsverband aangegaan is met Cordaid. Ook hier dus het standaardverhaal. En dan komt het langste hoofdstuk, no. 5: Menselijke ontplooiing en sociale ontwikkeling, met als hoofdthema’s onderwijs, maatschappelijk middenveld, gelijke rechten voor vrouwen, en HIV/AIDS. Aan dit begrotingsonderdeel wordt ook het meeste geld gespendeerd. Lager onderwijs is geen doel meer van de Nederlandse hulp, maar voortgezet onderwijs wel, en de steun aan het beroepsonderwijs is verruimd. Er gaat ook vrij veel geld naar hoger onderwijs en landbouwonderzoek. De versterking van het maatschappelijk middenveld wordt ondersteund via het medefinancieringsstelsel, vooral via Nederlandse NGOs, maar ook via de SNV en verschillende ander organisaties. Ook dat is allemaal zoals het altijd al was.

Belangrijkste mutaties

Als ik de bedragen in de HGIS Nota onderzoek dan is het meest opvallende verschil dat het bedrag van de uitgaven aan hulp gedaald is van 4,87 tot 4,42 miljard euro, dat scheelt 450 mln. De belangrijkste mutaties:

• Voor voedselzekerheid is in 2012 ruim € 100 mln méér ter beschikking
• Voor armoedebeleid  ruim € 100 minder
• Private sector ontwikkeling krijgt € 40 mln extra
• De fondsen voor onderwijs dalen met bijna € 200 mln, omdat lager onderwijs niet meer ondersteund wordt
• Voor het maatschappelijk middenveld is € 120 mln minder beschikbaar
• Het bedrag voor gelijke kansen voor vrouwen bleef gelijk
• Het budget voor seksuele en reproductieve  gezondheid en rechten en HIV/AIDS gaat omlaag, met € 90 mln
• Voor milieu en water is er € 70 mln meer
• De humanitaire hulp is verminderd met € 50 mln.

Alles bij elkaar is het budget dus € 400 mln verlaagd ten opzichte van vorig jaar. Het verschil met de totale vermindering van € 450 mln zit hem in een aantal posten die eigenlijk niet zo heel veel met ontwikkelingshulp te maken hebben. De grootste is de positie ‘apparaatsuitgaven’, dwz de kosten van het Ministerie voor zover die hulp betreffen: er wordt vanuit gegaan dat die zullen dalen met 50 mln.

Nauwelijks iets leren

De vraag is nu natuurlijk welk effect de mutaties zullen hebben op de resultaten van de hulp. Gemiddeld genomen is er minder geld beschikbaar, maar in sommige gevallen maakt dat misschien niet zoveel uit. Volgens verschillende onderzoekers (Pritchett 2009, Sachs 2005, Khamsi and Selun 2011) is de kwaliteit van het lager onderwijs in sub-Sahara Afrika vaak zo laag dat de kinderen er nauwelijks iets leren. Een groot deel van de kinderen gaan trouwens helemaal niet naar school (Kingdom 2005 p4, Gosh 2006 p15) of maken die niet af. Ook zijn ruim 40% van de kinderen in hun eerste levensjaren zo slecht gevoed dat de ontwikkeling van hun hersenen is achtergebleven, en die hebben daardoor grote problemen met leren.

Het effect van het lager onderwijs is dus extreem gering. Dat Nederland de hulp aan lager onderwijs heeft gestopt maakt dus waarschijnlijk niet veel verschil. De Nederlandse steun aan scholen voor beroepsonderwijs heeft natuurlijk ook niet veel effect, want zonder lagere schooldiploma kom je daar meestal niet op. Bovendien hebben de ouders vaak geen geld om hun kind naar de stad te sturen, en ook moeten de meeste kinderen als ze tien zijn gaan meewerken op het land. Onze steun aan het beroepsonderwijs levert voor kinderen uit arme families dus niets op. Daar zouden we dus ook wel mee kunnen ophouden.

Extreme armoede snel verminderen

Het geld dat het Ministerie steekt in organisaties als de IFAD wordt voor een flink deel besteed aan kennisoverdracht aan boeren, en daardoor stijgt de productiviteit en gaat hun inkomen omhoog. Het landbouwbudget is nu ruim € 200 mln, weliswaar maar 4,5% van het ontwikkelingshulpbudget, maar toch een aardig bedrag. Volgens The Hunger Project, een grote internationale NGO, is het mogelijk om mensen door landbouwvoorlichting en een goede dorpsorganisatie uit de armoede te bevrijden met een bedrag van € 10 per persoon per jaar, over een periode van 10 jaar. Stel dat die cijfers ook zouden gelden voor de landbouw- en anti-honger programma’s die het ministerie steunt, dan zouden met dat bedrag na tien jaar 20 mln mensen uit de armoede kunnen zijn bevrijd.

Nederland is goed voor 5 % van de wereldwijde hulp, dus als alle andere donoren proportioneel bij zouden dragen zouden na 10 jaar zo’n 400 mln mensen niet meer heel arm zijn. Hierbij is ervan uitgegaan dat de wereldeconomie als gevolg van de financiële crisis de komende 10 jaar niet erg zal groeien, en dat het hulpbudget (gecompenseerd voor inflatie en wisselkoersen) constant blijft. Op dit moment zijn er zo’n 1000 mln armen op de wereld en dat aantal zal door de bevolkingsgroei in die 10 jaar oplopen tot ongeveer 1200. 400 mln zijn dan uit de armoede bevrijd, dus dan zijn er nog 800 mln over. Na nog eens 10 jaar zijn die weer aangegroeid tot zo’n 900-1000 mln mensen, enz. Het is duidelijk dat er jaarlijks een veel hoger bedrag nodig is om de armoede uit te bannen. Maar onmogelijk is het zeker niet, met het dubbele bedrag zouden honger en extreme armoede snel kunnen verminderen.

Ernstig minpunt

Wat ik wel een ernstig minpunt vindt, is dat er in de Toelichting geen duidelijke doelen zijn geformuleerd. De hulp is alleen ‘faciliterend’, met als argument dat resultaten altijd het product zijn van heel veel bijdragen, en dus is de Nederlandse bijdrage niet te achterhalen (Toelichting op de begroting van BZ, 2011, p 5). Nu zal dat in sommige gevallen wel zo zijn, maar dat wil niet zeggen dat dat altijd zo is. Als er Nederlandse experts actief bij de activiteiten betrokken zijn en er met hun neus bovenop staan, dan kunnen ze heel goed beoordelen wat het Nederlandse aandeel was en wat het heeft opgeleverd.

Het probleem is dat het Ministerie vrijwel geen experts meer uitzendt, al worden ze nu weer mondjesmaat ingezet voor korte missies. Als ik me goed herinner was het Herfkens die ze heeft afgeschaft, onder het motto: ‘dat kunnen ze daar zelf ook wel’. Vrijwel alle hulp wordt door het Ministerie uitbesteed: aan het ontvangende land, aan Nederlandse en internationale NGOs, en aan een hele rits andere organisaties. Al die partijen rapporteren zelf over zichzelf, en natuurlijk blijkt dan dat alles heel goed gaat. Kortom, het is zo georganiseerd dat het inderdaad onmogelijk is om na te gaan wat de Nederlandse hulpactiviteiten hebben opgeleverd.

Willekeurig deel aanpakken

Verder is de manier waarop de hulp internationaal georganiseerd is enorm inefficient en ook niet effictief. Elke donor pakt naar eigen inzicht een willekeurig deel van een probleem aan, waarbij het onduidelijk is of dat probleem door de bijdragen van alle donoren ook echt wordt opgelost. Het feit dat in Afrika waarschijnlijk geen enkel Millenniumdoel gehaald zal worden laat zien dat al die losse bijdragen de problemen inderdaad niet oplossen.

Het zou veel beter zijn als alle donoren eerst met elkaar zouden inventariseren met welke maatregelen ze de problemen het beste zouden kunnen oplossen en uit zouden rekenen wat dat zou kosten. Vervolgens zouden ze zich op die activiteiten moeten concentreren waarbij met het beschikbare geld de armoede het snelste en ook blijvend vermindert. En dan zouden ze een plan moeten maken om die activiteiten uit te voeren, de ontwikkelingslanden en de taken moeten verdelen, en duidelijke afspraken moeten maken over ieders aandeel. Als het zo wordt georganiseerd weet ieder land precies wat het zelf doet en wat de andere doen. En dan is het ook gemakkelijker om na te gaan welke bijdrage Nederland aan een bepaald resultaat heeft geleverd, zeker als er ook Nederlandse experts worden ingezet.

Hoogste prioriteit

Stelt zich de vraag welk thema de hoogste prioriteit zou moeten hebben. René Grotenhuis, algemeen directeur van Cordaid, schreef afgelopen vrijdag in het NRC (p 17): ‘Ontwikkelingslanden zijn vooral gebaat met werk, werk, en nog eens werk!’ Ook mij lijkt het dat het vooral daarom zou moeten gaan. Wie werkt verdient immers geld en wordt zo minder arm. Het zou mooi zijn als de donorlanden samen een praktisch plan zouden maken en ook uitvoeren om dat voor elkaar te krijgen. Dat betekent wel dat er dan voor andere vormen van hulp minder geld over is, b.v. voor schoon drinkwater, gezondheidszorg, het maatschappelijk middenveld, etc. Maar tot nu toe is nog geen tien procent van de hulp gericht op productieve activiteiten. Ik vind dat dat moet veranderen. Ik zou ervoor willen pleiten om 50% van de hulp te besteden aan inkomen-genererende activiteiten. Volgens mij moet de discussie daarover gaan. Over de vraag of een bedrijf óók een aandeel mag hebben in de uitvoering van de hulp kan ik me echt niet opwinden.