Het nieuwe Nederlandse beleid – met een duidelijke focus en een beperkt aantal landen – ziet er in de Nederlandse polder tamelijk helder en overzichtelijk uit. Afgezet tegen de huidige ontwikkelingen moeten echter grote vraagtekens worden gezet bij onze ambitie om ‘partnerlanden ‘zelfredzaam’ te maken met inzet van Nederlandse expertise. Dit betoogt Annelies Zoomers, hoogleraar ontwikkelingsstudies in Utrecht, in dit essay. ‘Vanuit ontwikkelingsperspectief is niet het gebrek aan economische zelfredzaamheid het probleem, maar vooral de grootschalige instroom van kapitaal die ten koste gaat van het milieu en armoedebestrijding.’

Door Annelies Zoomers

Inleiding

Ontwikkelingssamenwerking moet effectiever en efficiënter. Het kabinet streeft daarom naar een fundamentele herziening van het ontwikkelingsbeleid. Dat betekent focus op vier speerpunten waarvoor Nederland over een bijzondere expertise beschikt (voedselzekerheid, water, reproductieve gezondheidszorg en veiligheid) en beperking van het aantal partnerlanden. Nederland heef voor het nieuwe ontwikkelingsbeleid een selectie gemaakt van 15 landen.[1] Voor 18 landen wordt de ontwikkelingshulp in fasen afgebouwd (op het ministerie wordt gewerkt aan exit strategies), terwijl bij de 15 landen waaraan Nederland financiële steun blijft verlenen Nederlandse (bedrijfsleven)belangen een grotere rol zullen gaan spelen.

Thema’s waar het Nederlandse bedrijfsleven veel ervaring mee heeft, zoals landbouw en waterbeheer (dijken), krijgen meer prioriteit en geld. Er wordt veel nadruk gelegd op de bevordering van economische groei en handel. Op andere terreinen, zoals gezondheidszorg en onderwijs, wordt bezuinigd. Volgens het kabinet kan het beschikbare geld zo effectiever worden ingezet. Er moet een einde worden gemaakt aan de versnippering; en landen moet vooral worden geleerd zichzelf te redden. De vraag die zich opdringt is of Nederland hiermee de juiste koers heeft gekozen. Als we kijken naar de voorgestelde aanpak, kan Nederland dan werkelijk ‘een verschil maken’ in de oplossing van, bijvoorbeeld, voedsel- of waterproblemen?

Blinde vlekken

1. Nieuwe donoren

Opvallend in de tot nu toe gevoerde discussies over ontwikkelingsbeleid is dat er zo weinig aandacht wordt besteed aan een aantal belangrijke veranderingen die ervoor hebben gezorgd dat de positie van ontwikkelingslanden ingrijpend is veranderd. De discussie vindt vaak nog steeds plaats in Noord-Zuid termen, terwijl zich intussen een snelle groei heeft voorgedaan in Zuid-Zuid relaties, waarbij zuidelijke (en oostelijke) landen in toenemende mate als nieuwe donoren op het toneel verschijnen. Meerdere zuidelijke landen – zoals India (dat zelf tot de jaren ‘90 meer dan 50 miljard aan ontwikkelingshulp heeft ontvangen) zijn nu bezig met het optuigen van een eigen ministerie voor ontwikkelingssamenwerking (The Economist, August 13, 2011).

Ook China is bezig de ontwikkelingswereld op te schudden: het heeft een bedrag van 10 miljard dollar aan Afrikaanse landen verstrekt voor de versterking van handelsrelaties. De nieuwe donoren benadrukken het belang van Zuid-Zuid samenwerking die sterk zou verschillen van de ‘Western notion of donors helping clients’ (The Economist, August 13, 2011). Ook andere landen, zoals Brazilië en Zuid Afrika, zijn actief op zoek naar snelle uitbreiding van hun diplomatieke relaties, vooral in Afrika. Dit naarstig zoeken naar nieuwe partners staat haaks op de doelstelling van Nederland om het aantal partnerlanden te beperken (exit-beleid in plaats van expansiebeleid).

2. Buitenlandse investeringen

Evenzo onderbelicht in de tot nu toe gevoerde discussies is het feit dat zich in veel ontwikkelingslanden een snelle groei heeft voorgedaan van de buitenlandse investeringen, vooral in landen die rijk zijn aan natuurlijke grondstoffen. Volgens het World Investment Report (WIR 2007:xv) werd in 2006 in de ontwikkelingslanden meer geïnvesteerd dan in elk van de jaren ervoor – namelijk 379 miljard dollar (een groei van 21% ten opzichte van 2005). In 2007 bleek dit zelfs te zijn gestegen tot 500 miljard, waarvan 13 miljard in de allerarmste landen (WIR 2008:1).

Ook volgens het WIR rapport van 2010 is de totale stroom van Foreign Direct Investments (FDI) nog steeds aan het groeien, vooral in ontwikkelingslanden die rijk zijn aan natuurlijke hulpbronnen. De investeringen vinden plaats in verschillende sectoren: het gaat vooral om de winning van delfstoffen (inclusief olie en gas), de productie van biobrandstoffen en voedsel, infrastructuur en dienstverlening, inclusief toerisme (WIR 2008, 2010). Tussen steeds meer landen is sprake van free trade, al is op dit moment door de kredietcrisis niet zo duidelijk wat daarvan de gevolgen zullen zijn (WIR 2008:8).

Gestimuleerd door donoren, hebben de overheden van veel ontwikkelingslanden zich in de afgelopen periode vooral ingespannen om een transparant ondernemersklimaat te creëren. In het kader van dit beleid worden buitenlandse investeerders in de watten gelegd, omdat buitenlands kapitaal een noodzakelijke voorwaarde is voor economische groei. Buitenlandse investeerders kunnen nu vrij gemakkelijk eigenaar worden van onroerend goed (huizen, land en bossen), ook doordat de grondmarkten door recente privatisering toegankelijk zijn geworden.

Mede door de voedsel- en energiecrisis is er sinds 2007/2008 een rush ontstaan op land (water) en mineralen. In de media is inmiddels uitgebreid gepubliceerd over de grootschalige land – of resource – grab, waarbij door de Golfstaten, maar ook China en India, Japan en Zuid Korea, en zeker ook door allerlei Amerikaanse en Europese bedrijven op grote schaal arealen grond zijn aangekocht of via lease-contracten verworven, om die te gebruiken voor de productie van voedsel en biobrandstoffen. Vaak spelen de nationale overheden – die in Afrika veelal eigenaar zijn van de natuurlijke hulpbronnen – een belangrijke rol in het sluiten van contracten en het bepalen van welk land aan investeerders wordt uitgegeven. Door de IS-academie Land governance for equitable and sustainable development wordt op dit moment geprobeerd een gedetailleerder beeld te krijgen van de gevolgen, maar de eerste bevindingen zijn zorgwekkend.

3. Diasporic states

Een laatste verandering waaraan nauwelijks wordt gerefereerd, maar die van grote invloed is op ontwikkeling (en op geopolitieke verhoudingen) is het feit dat veel ontwikkelingslanden diasporic states zijn geworden. Door de toename van de internationale migratie onderhouden tal van ontwikkelingslanden steeds meer contacten met bevolking die over de wereld verspreid is geraakt, maar via sociale en politieke netwerken wel intensieve en grensoverschrijdende contacten onderhoudt met het moederland (Lucas, 2004; Vertovec, 1999; Sheffer, 2003).

De overheden van ontwikkelingslanden met een hoge migratie openen thans ministeries om de belangen te behartigen van de migranten ‘overzee’, om met hen zo goed mogelijk contacten te onderhouden en om gebruik te maken van de rol die de migranten kunnen vervullen bij het bevorderen van de nationale ontwikkeling (bijvoorbeeld bij het openen van nieuwe markten en/of het aantrekken van investeringen).

De Aziatische diaspora wordt inmiddels geschat op meer dan 70 miljoen. Het meest omvangrijk binnen deze groep is de Chinese diaspora – meer dan 35 miljoen. In India gaat het om 20 miljoen, in het geval van de Filippijnen betreft het ruim 7 miljoen en bij Zuid-Korea gaat het om een diaspora van ruim 3,5 miljoen. Andere voorbeelden zijn Maleisië met een diaspora van 5 miljoen, Vietnam (1 miljoen) en Pakistan (1miljoen).

De Latijns-Amerikaanse diaspora wordt geschat op ruim 25 miljoen: als we Mexico en de Cariben buiten beschouwing laten (die vooral georiënteerd zijn op de VS) en ook Argentinië en Ecuador (relatief sterk gericht op Italië en Spanje), dan blijkt het vooral te gaan om Colombia, Brazilië, Peru en Venezuela. Vanuit deze landen is een groep van ruim 8 miljoen uitgewaaierd over een groot aantal landen (de VS, Engeland, Duitsland, Spanje, Italië, Israël en/of Japan), maar ook over de buurlanden. Afrikaanse voorbeelden van diasporic states zijn Nigeria, Senegal en Zuid Afrika, maar op bescheidener schaal ook kleinere landen zoals Ghana, Somalië Ethiopië, Eritrea, Gambia en de Kaapverdische eilanden (Sheffer 2003: 104-105).

Reflecties over Nederlandse beleid

1. Onvoldoende bezorgdheid over rush op grondstoffen

Nederland heeft – om effectief te kunnen zijn – de bilaterale ontwikkelingsrelatie beperkt tot 15 landen. Deze landen zijn voor een groot deel landen die op dit moment wereldwijd in veel opzichten in het middelpunt van de belangstelling staan. Onze partnerlanden fungeren als host country voor investeringen uit landen zoals Saoedi-Arabië, India en China, maar ook Amerikaanse en Europese investeerders zijn er volop actief. De overheden van landen zoals Ethiopië, Mali, Mozambique, Oeganda (profiel 1 landen), Soedan (profiel 2 land) Ghana, Indonesië en Kenya (profiel 3 landen) worden op dit moment gezien als aantrekkelijke host voor investeringen in land voor de productie van voedsel en biobrandstoffen.[2] Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid draait op dit moment om het bevorderen van de ‘economische redzaamheid’ in de gekozen partnerlanden, onder andere door het beschikbaar stellen van Nederlandse expertise, waarbij veel nadruk wordt gelegd op de positieve rol die het bedrijfsleven daarbij kan vervullen.

De betreffende passages in de beleidsdocumenten roepen associaties op met het vroegere bilaterale moderniseringsbeleid. Het is echter zo, dat veel van de gekozen partners zelf naarstig aan het onderhandelen zijn met ‘centrumlanden’ en dat zij zich prima blijken te redden bij het binnenhalen van investeringen en/of het bedingen van aantrekkelijke voorwaarden op het vlak van economische samenwerking. De Nederlandse doelstelling om deze landen te helpen ‘zelfredzaam’ te worden lijkt daarom nogal achterhaald.

Niet het gebrek aan zelfredzaamheid is het grootste probleem, maar het feit dat de grootschalige investeringen die het gevolg zijn van de rush op grondstoffen steeds meer ten koste lijken te gaan van het milieu en/of gepaard gaan met negatieve sociale effecten. De lokale bevolking wordt niet voldoende geïnformeerd en gehoord, terwijl de huidige ontwikkelingen slechts in zeer beperkte mate een bijdrage leveren aan armoedebestrijding. Daarvoor bestaat in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid echter helaas onvoldoende bezorgdheid.

2. Niet de enige hulp biedende partner

In het Nederlandse beleid wordt veel nadruk gelegd op voedselzekerheid en water (via welk een bijdrage geleverd moet worden aan de armoedebestrijding). Nederlandse investeerders die hierop wensen in te spelen worden daarbij vanzelfsprekend geacht zich te houden aan de nationale wetten en te streven naar ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’. Op het laatste wordt veel nadruk gelegd. Nederlandse investeerders zullen echter niet de enige hulp biedende partner zijn. De landen die op ‘onze’ lijst staan, staan ook op die van andere landen.

De bilaterale contacten met de gekozen partnerlanden staan dus bepaald niet op zich, maar vormen onderdeel van een wereldwijd netwerk van bilaterale contacten. Dat betekent dat andere partners kunnen overgaan tot minder of niet verantwoorde investeringen. Daarom zal het voor Nederland niet eenvoudig zijn om via beïnvloeding van de Nederlandse investeringen in de partnerlanden een ‘verschil te maken’. Een bijkomende complicatie is dat de diaspora in veel ontwikkelingslanden een belangrijke rol spelen in het leggen van contacten en het op gang brengen van ontwikkeling en dat Nederland als bestemmingsgebied van migranten slechts een relatief beperkte rol speelt.

Anders gesteld, als Nederland iets wil bereiken in landen als Ethiopië of Mozambique is het onderhouden van intensieve bilaterale relaties of het garanderen van maatschappelijk verantwoord ondernemen van eigen investeerders niet voldoende. Wat er in deze – en in andere landen – gebeurt, wordt voor een belangrijk deel niet door Nederland bepaald maar door de Chinezen, Indiërs en Saoedi’s (in Ethiopië) en/ of de Zuid-Afrikanen en Brazilianen (in Mozambique). Nederland zal zich daarom moeten beraden op de vraag hoe het zich gaat opstellen ten aanzien van andere partijen, zoals China of Saoedi-Arabië, of Europese bedrijven die binnen hetzelfde territorium actief zijn en zullen proberen te concurreren.

En hoe moet de Nederlandse overheid zich op gaan stellen ten opzichte van overheden die economische groei laten prevaleren boven de uitgifte van grond voor arme groepen? Zal de Nederlandse overheid vóór alles proberen om met nationale overheden goede relaties te onderhouden, of gaat het zich op het standpunt stellen dat kost wat kost voldoende aandacht moet worden besteed aan armoede en de verdelingsagenda? En, voor zover we een bijdrage willen leveren aan de oplossing van de voedselproblematiek, moet dat dan gebeuren via het versterken van agro-hubs? Of gaat Nederland zich aansluiten bij degenen die pleiten voor het behoud van de kleinschalige landbouw? Het zijn stuk voor stuk principiële vragen die in het kader van bilateraal beleid niet zonder meer overgelaten kunnen worden aan het bedrijfsleven en waarop in de beleidsdocumenten nog onvoldoende duidelijkheid is geboden.

Aanbevelingen voor een ander Nederlands beleid

1. Hoofddoelstelling beleid achterhaald

Als Nederland echt een bijdrage wil leveren – in de partnerlanden ‘een verschil wil maken’- moet het Nederlandse beleid op een aantal fronten worden bijgesteld. Om te beginnen geldt dat de hoofddoelstelling van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ‘onze partnerlanden zelfredzamer te maken’ niet in overeenstemming is met de werkelijkheid. Deze doelstelling is achterhaald.

Vanuit ontwikkelingsperspectief is, zoals betoogd, niet het gebrek aan economische zelfredzaamheid het probleem, maar vooral de grootschalige instroom van kapitaal, door de rush op resources, die ten koste gaat van het milieu en armoedebestrijding. Zelfs als Nederlandse ondernemers het ‘beter doen’ (‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’) zal dit niet voldoende zijn om een echt verschil te maken.

2. Beleid moet meer gericht zijn op duurzame ontwikkeling

In de beleidsbrief over duurzaam ondernemen wordt gesteld: ‘economische groei stelt ontwikkelingslanden in staat hun problemen zelf op te lossen. (…). Het kabinet bevordert daarom (bij de uitwerking van de vier thematische speerpunten) een goed ondernemersklimaat en investeert in samenwerking met het bedrijfsleven’ (DDE-436/2011:1).

Met de SER is de regering van mening dat duurzame groei en economische verzelfstandiging beginnen bij de bevordering van een goed ondernemersklimaat en een sterke private sector. Men schijnt zich echter onvoldoende te realiseren dat datzelfde beleid – het aantrekken van FDI en de liberalisering van de markten voor natuurlijke hulpbronnen (als onderdeel van een neoliberale agenda – en de good governance agenda) in de afgelopen periode ook op grote schaal heeft geleid tot resource-grabbing. Het beleid moet daarom veel explicieter worden gericht op duurzame ontwikkeling.

3. Verstorende invloed Zuid-Zuid relaties

Kortom: De beslissing om de samenwerking te beperken tot een kleiner aantal landen maakt het misschien voor Nederland zelf wat overzichtelijker, maar veel van de gekozen partners zijn verstrengeld in relaties met andere partners, waarbij het overigens steeds moeilijker wordt een onderscheid te maken tussen donoren en investeerders (en op de achtergrond ook nog een rol die wordt gespeeld door de diaspora). Anders gesteld, Nederland zal in het kader van zijn bilateraal beleid in de partnerlanden te maken hebben met overheden die, terwijl zij met Nederland onderhandelen over verantwoord ondernemen, gelijktijdig de deur openzetten voor Saoedi’s, Chinezen of andere partners. Nederland zal – om een verschil te kunnen maken in de 15 partnerlanden – meer oog moeten krijgen voor de (verstorende) invloed van allerlei bestaande Zuid-Zuid relaties (ook vanuit het eigenbelang).

Overigens zijn veel van de bilateraal gemaakte afspraken niet transparant; parlementen kunnen daardoor op afspraken die tussen landen worden gemaakt (op het vlak van FDI of migratie) slechts zeer beperkt toezicht houden. Gelijktijdig zal de toekomstige dynamiek in ‘onze’ partnerlanden slechts in beperkte mate worden bepaald door de nationale overheden en het officieel beleid: het is ondere andere de diaspora overzee die een belangrijke rol vervult in het openen van mogelijkheden van investeerders in het land van herkomst. Nederland doet er daarom goed aan de bijdrage die het kan leveren aan het ontwikkelingsproces niet te overschatten. Als het gaat om het belang van het Nederlandse bedrijfsleven, was het beslist gunstiger geweest als Nederland (net zoals het UK, Frankrijk of Spanje) vol zou zitten met migranten. Verschillende van onze buurlanden hebben qua directe contacten een duidelijk voordeel.

4. Bij elkaar brengen van partijen

Als Nederland een voortrekkersrol wil spelen bij ‘verlicht ondernemerschap’ kunnen Nederlandse ondernemers natuurlijk hun best doen zich te ontwikkelen tot ‘verantwoorde ondernemers’, maar in de snel bilateraliserende wereld zullen ze moeilijk echt ‘een verschil kunnen maken’. Daarvoor moet invloed worden uitgeoefend op het gedrag van andere ondernemers, via netwerken waarvan wij onderdeel vormen.

Een van onze strategieën zou kunnen zijn het bij elkaar brengen van partijen die anders niet snel met elkaar aan tafel zullen zitten. Hierbij valt onder meer te denken aan het opstarten van opbouwend overleg tussen oude en de nieuwe donoren; aan het binnen eigen mogelijkheden intensiveren van contacten met de diaspora (die over meerdere landen zijn verspreid); en – niet in de laatste plaats – aan het opstarten van overleg tussen de 15 partnerlanden onderling, o.a. gericht op het verbeteren van de communicatie tussen en de onderhandelingspositie van (nu individueel opererende) landen. Waarom brengen we ‘onze’ 15 partners niet met elkaar in contact om te kijken of Nederland een bijdrage kan leveren aan gezamenlijke projecten op het gebied van voedselzekerheid, waterproblematiek, reproductieve gezondheidzorg en veiligheid? Ik weet zeker dat uit een dergelijk overleg andere ‘projecten’ zullen rollen dan uit simpel bilateraal Noord-Zuid overleg.

Voor zover Nederland beschikt over technologie en expertise om voedsel- en waterproblemen op te lossen, zou het er alles aan moeten doen die ter beschikking te stellen aan die landen die hieraan op dit moment grote behoefte hebben, ook al zijn ze geen partner. Als er bijvoorbeeld middelen beschikbaar zijn om op korte termijn een oplossing te bieden voor de snel groeiende vraag naar voedsel vanuit giganten als India en China, kunnen we beter aan die kant helpen en (verdere) problemen voorkomen dan in 15 partnerlanden ‘dingetjes’ te doen.

Tot slot

Het nieuwe beleid – met een duidelijke focus en een beperkt aantal landen – ziet er in de Nederlandse polder tamelijk helder en overzichtelijk uit. Afgezet tegen de huidige ontwikkelingen moeten echter grote vraagtekens worden gezet bij onze ambitie om ‘partnerlanden ‘zelfredzaam’ te maken met inzet van Nederlandse expertise. Veel landen zijn zelfredzaam genoeg – en waar dit niet het geval is staat Nederland in de schaduw van veel grotere en machtiger actoren, ook doordat het vergeleken met andere landen (o.a. Frankrijk en Spanje) maar een kleine diaspora heeft om onze belangen in die landen kracht bij te zetten (met uitzondering wellicht van Ghanezen die in Nederland relatief goed vertegenwoordigd zijn – maar inmiddels ook ons land weer lijken te verlaten).

De Nederlandse doelstelling om ‘onze partners economisch zelfredzaam te maken’ is een vreemde doelstelling, gegeven het feit dat niet ‘het gebrek aan zelfredzaamheid’ maar veel meer het probleem ‘hoe om te gaan met tegenstrijdige belangen en ongelijkheid’ om een oplossing vraagt. Nederland zal als ‘verantwoord ondernemer’ in 15 landen vast en zeker een goed signaal kunnen afgeven. Maar een echte bijdrage wordt pas geleverd als Nederland een voortrekkersrol durft te nemen en de partnerlanden helpt (bilateraal, maar vooral ook in grotere verbanden) een tegenwicht te bieden aan op resource-grabbing gerichte investeringsbelangen.

De thema’s die Nederland heeft gekozen zijn in principe thema’s die er toe doen. Maar vanuit het perspectief van armoedebestrijding moet nog wel duidelijker worden waar Nederland staat, ook ten opzichte van de investeringsbelangen van andere landen. Als we werkelijk ‘een verschil’ willen maken, moeten we in een sterk bilateraliserende wereld zichtbaar ergens in het midden gaan staan en een positieve en sociale rol proberen te vervullen. Concreet betekent dit samenwerken met andere landen om te zien hoe we onze expertise aan de man kunnen brengen. Als Nederlandse oplossingen er werkelijk toe doen, mogen deze aan andere landen niet onthouden worden.

Urgente problemen

Tot slot: wat zijn op dit moment urgente problemen die aandacht behoeven bij het realiseren van duurzame en inclusieve ontwikkeling

– De wereldwijde processen van resource-grabbing – het feit dat corporate capital in de
richting gaat van kwetsbare gebieden (vaak in samenwerking met nationale overheden); ofschoon wordt gewerkt aan codes of conduct en guidelines die overheden in staat moeten stellen beter controle uit te oefenen, is de onderhandelingspositie van veel landen tamelijk zwak, of hechten nationale overheden te weinig belang aan het beschermen van lokale groepen.
– Toenemende bilateralisering van de wereld en het gebrek aan transparantie, alsook het feit dat er nieuwe, maar onzichtbare afspraken worden gemaakt tussen landen. Het vertrouwde beeld van Noord-Zuid of Noord-Oost is steeds meer aan erosie onderhevig. Alle retoriek over ‘globalisering’ en time-space compression ten spijt is er sprake van fragmentatie en wordt de wereld steeds ondoorzichtiger.
– De groeiende ongelijkheid en de massale omvang van de armoede (ook in middeninkomen-landen). Zolang bijna 1 miljard mensen minder verdienen dan 1 dollar per dag of lijden aan chronische ondervoeding en honger, 75 miljoen kinderen geen toegang hebben tot basisonderwijs en 10 miljoen kinderen hun vijfde levensjaar niet halen vormt armoedebestrijding wat mij betreft een doel waaraan ook in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid topprioriteit moet worden gegeven. Zelfs als het bedrijfsleven dat niet direct in zijn belang acht.

Voetnoten

Literatuur

• Lucas (2004) International migration regimes and economic development. Report prepared for the expert group on development issues (EGDI) in the Swedish Ministry of Foreign Affairs. Stockholm : Ministry of Foreign Affairs.
• Sheffer (2003) Diaspora Politics. At Home abroad. Cambridge: Cambridge University Press.
• Vertovic S. (1999) Minority Associations, networks and public policies. Reassessing relationships. Journal of migration and Ethnic Studies 25,1, pp.21-42.
• United Nations, World Investment Reports 2007, 2008, 2010.
• The Economist, August 13, 2011: New sources of aid. Charity begins abroad. Big developing countries are shaking up the world of aid.