Iedere lidstaat van de EU bedenkt zijn eigen ontwikkelingshulp. Dat geeft een enorme hoop administratieve rompslomp. Bovendien verdringen de donorlanden zich vaak in bepaalde landen, terwijl andere landen nauwelijks hulp krijgen. Afstemming tussen de donoren vindt pas plaats bij de implementatie, maar lang niet alle donorlanden zijn bereid tot samenwerking.  Dat zou beter moeten kunnen, stelt wetenschapper Wiet Janssen. Bijvoorbeeld door samen te werken in een masterplan voor voedselzekerheid in Afrika.

Door Wiet Janssen

Op 19 november was ik uitgenodigd bij een bijeenkomst van de VVD waar gediscussieerd werd over de partijstrategie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Die lezers die nu onmiddellijk allergische reacties beginnen te vertonen en een ander artikel willen gaan lezen wil ik oproepen om nog even vol te houden. In mijn vorige stukje heb ik er al op gewezen dat er volgens de Toelichting op de Begroting maar weinig verandert in het ontwikkelingsbeleid. Wel gaat er meer geld naar ‘productieve sectoren’, en wel 40 mln. Dat is ongeveer 1% van het hele budget. Een aardverschuiving kun je dat toch niet noemen. Het ging er in de voordrachten en de discussies op die VVD bijeenkomst dan ook vooral over hoe je de hulp zo kunt organiseren dat die efficiënter en effectiever wordt.

BuZa: hoe een olifant een muis baart

Ik was gevraagd om iets te vertellen over samenwerking tussen de donorlanden van de EU. Ik ben begonnen met uit te leggen hoe complex de procedures zijn die BuZa gebruikt bij het geven van bilaterale hulp. Dat betreft vooral het vaststellen van de situatie in het betrokken land. Per land is er een heel team maanden zoet met allerlei onderzoeken: naar de situatie van de economie, het regeringsbeleid op allerlei gebied, de rechtsstaat , de openbare veiligheid, de drinkwatervoorziening, het gezondheidssysteem, het onderwijs, de infrastructuur, allerlei aspecten van wetgeving, administratieve procedures, enz. enz.

Op zich is dat natuurlijk best zinvol, maar er wordt maar weinig met al die informatie gedaan. Er wordt bijvoorbeeld besloten dat Tanzania 15 miljoen euro krijgt voor drinkwatervoorziening en 20 miljoen voor gezondheidszorg, en verder wordt de mate van controle bij het uitgeven van de gelden vastgesteld.  Hoe rommeliger het land hoe meer controle – let wel: over het uitgeven van het geld, niet over het resultaat ervan.

Een redelijk  geregeerd land krijgt de hulp meestal in de vorm van budgetsupport, dus zonder verdere controle. Vervolgens gaan die rapporten de kast in. Daar komt nog bij dat de Wereld Bank ook ieder jaar de situatie in alle ontwikkelingslanden zeer gedegen analyseert, en alle andere tweeëntwintig donorlanden doen dat ook. Die Wereld Bank rapporten zijn openbaar. Er wordt dus een enorme hoeveelheid werk drieëntwintig keer dubbel gedaan.

Samenwerking tussen de donorlanden van de EU

Het is wel duidelijk dat er veel te verdienen is met een betere samenwerking tussen de donorlanden van de EU. Een gecoördineerde aanpak zou een totaalplan voor een ontwikkelingsland mogelijk kunnen maken, of zelfs voor een hele regio. Er is al af en toe samenwerking tussen donorlanden, er is dan meestal één leidende partij, en een aantal andere landen geven alleen geld (‘silent partnership’).

De samenwerking houdt natuurlijk wel in dat die andere landen dan minder invloed hebben op het hulpproces, en veel landen hebben daar moeite mee. Tot nu toe beperkt de samenwerking zich daarom tot slechts een kleine groep landen uit Noordwest Europa: Engeland, Duitsland, Nederland en de Scandinavische landen , zeven in totaal. Het meest kansrijk lijkt dus om te proberen met die zeven landen een meer structurele vorm van samenwerking op te zetten.

Millennium Ontwikkelingsdoelen niet behaald

Voor de samenwerking kunnen er lessen worden getrokken uit het mislukken van de plannen voor de Millennium Ontwikkelingsdoelen. In de landen die, in termen van koopkracht per persoon, een hoge economische groei hadden, zijn die doelen voor het merendeel wel bereikt, zoals in de landen in Oost Azië. In sub-Sahara Afrika was er de laatste jaren ook wel een redelijke groei, maar er worden vaak geflatteerde cijfers gebruikt. Ze hebben meestal betrekking op de groei van de hele economie in dollars, en er wordt daarbij geen rekening gehouden met de bevolkingsgroei, gemiddeld 2,6%, en met wisselkoerseffecten.

Veel Afrikaanse landen hebben veel dollars ontvangen als gevolg van de oplopende prijzen van de geëxporteerde grondstoffen, en daardoor zijn de koersen van de lokale munten gestegen. Na correctie blijkt de groei in koopkracht per persoon in sub-Sahara Afrika tussen 2000 en 2010 2,6%/jaar te bedragen (GDP/cap, koopkracht, zie World DataBank), een stuk beter dan vóór 2000 maar ook niet echt erg hoog, en nog ver verwijderd van de groeicijfers in Oost Azië.

Verder blijkt uit onderzoek (Easterly cs) dat de ontwikkelingshulp in het algemeen niet bijdraagt aan economische ontwikkeling, en dus ook niet aan de Millenniumdoelen. Dat is ook wel logisch, want van de totale hulp was altijd maar een paar procent gericht op productieve activiteiten (zie jaarlijks rapport  van het Development Assistance Committee, DAC). Het meeste ging naar gezondheidszorg, drinkwater, het maatschappelijk middenveld, assistentie aan het overheidssysteem, rechten van vrouwen, etc. Ook ontbrak het bij de Millennium Doelen aan goede afspraken over de bijdragen van elk van de deelnemende landen, en aan een controlerend en coördinerend orgaan.

Samenwerken met bedrijven, en goed managen

Om effectief bij te dragen aan de vermindering van de armoede en het creëren van welvaart moet de hulp meer gericht worden op productieve activiteiten. Er moeten goede afspraken gemaakt worden over de bijdragen van de deelnemende landen, en er dient een coördinerend orgaan te zijn om de activiteiten te managen.

Wat die productieve activiteiten betreft, het zijn natuurlijk bij uitstek de bedrijven, kleine en grote, die de welvaart moeten gaan brengen. Van kleine boer tot multinational creëren bedrijven de goederen en diensten die mensen nodig hebben voor een beter leven, en de inkomens om die te betalen. Wie een redelijk inkomen kan verwerven is niet meer arm. Die kan ook de dokter betalen, medicijnen kopen, schoolboeken voor de kinderen, kunstmest voor een betere oogst, etc.

Het probleem van de voedselzekerheid in sub-Sahara Afrika

Bij wijze van voorbeeld heb ik wat bouwstenen aangedragen voor een plan tot samenwerking tussen de zeven donorlanden van Noordwest Europa, op het gebied van landbouw en voedselzekerheid in sub-Sahara Afrika.

Een van de grootste problemen in sub-Sahara Afrika is de voortdurende honger, vooral onder kinderen. Volgens de WHO is de ondervoeding van kinderen onder de vijf ruim 40% (volgens het criterium ’te kort voor hun leeftijd’), en het gemiddelde blijft stijgen. Bovendien zijn er regelmatig hongersnoden als gevolg van langdurige droogte of juist overvloedige regenval.

Het kernprobleem is dat de productiviteit van de landbouw in sub-Sahara Afrika al jaren stagneert. Zie onderstaande figuur (FAO).

Opbrengst van granen sinds 1961

Slechts een paar procent van de landbouwgrond wordt geïrrigeerd. De boeren gebruiken vaak de zaden van de laatste oogst, maar die geven meestal geen erg hoge opbrengst en herbergen nogal eens ziektekiemen.

In grote delen van sub-Sahara Afrika is de vruchtbaarheid van de bodem aanzienlijk verminderd door uitputting. Kunstmest wordt vrijwel niet gebruikt, en door de landbouw worden er steeds meer voedingstoffen en mineralen aan de bodem onttrokken. Ook beschikken de boeren meestal niet over pesticiden, of niet over de juiste, en onkruid ontrekt vaak voedingsstoffen aan de bodem of verdringt het gewas. Dat alles is er de oorzaak van dat de opbrengst van de landbouw relatief laag is. Voor granen is het ongeveer 1 ton per ha. , terwijl het in oost Azië nu al 5 ton is.

Daar komt nog bij dat er vaak geen goede opslag is, en er na de oogst veel van de opbrengst verloren gaat door ongedierte en bederf. In geval van veeteelt zijn de problemen dat de gebruikte rassen vaak geen erg hoge opbrengst leveren (vlees, melk, wol, eieren etc.), de boer vaak niet beschikt over geschikt voer, de dieren niet zelden ziek zijn, en het vaak ook niet gemakkelijk is om de producten in goede conditie en zonder veel kosten op de markt te krijgen. Tenslotte, en dat is misschien nog wel het belangrijkste: het ontbreekt de kleine boeren aan kennis (Rabbinge: ‘Promise and potential of African Agriculture’).

Mogelijkheden ter verbetering

Er zijn echter goede mogelijkheden om de landbouw te verbeteren. Simpel gezegd komt het erop neer dat al datgene goed moet worden gedaan wat nu verkeerd gaat. Een complicatie is wel dat de omstandigheden in sub-Sahara Afrika zo verschillend zijn: de grondsoort, het klimaat, de helling, parasieten die er voorkomen, de afstand tot de markt:  al die zaken zijn in ieder gebied weer anders. Dat betekent dat er een enorme variatie bestaat aan landbouwprocessen, en er dus ook een enorme variatie aan verbetertrajecten moet zijn.

Het verhogen van de opbrengst is daarom een ingewikkelde opgave. Ook dienen er, naast verbeterde landbouwmethoden, voor de situatie geschikte landbouwwerktuigen en opslagplaatsen te komen, en wegen om de afzetmogelijkheden te verbeteren. De kennis van de in dat gebied meest geschikte landbouwmethode moet aan de boeren worden overgebracht.

Tenslotte is ook het prijsniveau in het ontwikkelingsland in kwestie van belang. Een te hoog prijsniveau zorgt voor relatief hoge kosten van de productie van landbouwproducten ten opzichte van andere landen. In veel landen in sub-Sahara Afrika is het prijsniveau zodanig hoog dat arme boeren niet kunnen concurreren tegen importen. De EU zou in gesprek moeten gaan met de leiders van landen met een hoog prijsniveau om ze ervan te overtuigen de koers van de munt te laten dalen.

Tenslotte zou er ook meer aandacht moeten komen voor vrije toegang van landbouwproducten (vooral ook van bewerkte producten) naar de EU, en het verminderen van handelsverstorende subsidies aan EU landen.

De zeven landen van Noordwest Europa: wat zouden die samen voor elkaar kunnen krijgen?

Tot nu toe worden verbeteringen van de landbouw aangepakt middels individuele initiatieven van de diverse donorlanden en internationale hulporganisaties. Maar in principe zou het ook heel goed kunnen middels een masterplan voor de landbouw in Afrika, waaraan verschillende landen meewerken, bijvoorbeeld de zeven lidstaten in Noordwest Europa. Inclusief de bijdrage van Nederland bedroeg de totaal beschikbare  hulp van die landen op het gebied van landbouw $ 1249 mln, ongeveer 1% van de totale hulp van de DAC landen (DAC ).

De vraag is dan: hoeveel mensen kun je daarmee kunt helpen, en tot welk niveau? Er zijn verschillende voorbeelden van grote projecten waarmee met succes de landbouw is verbeterd en de armoede verminderd.

Een organisatie genaamd ‘The Hunger Project’ voert al jaren een aantal vrij grote projecten uit in rurale gebieden over lange periodes. De organisatie richt centra op in de gebieden waar ze de armoede wil verminderen, van waaruit zo’n 10.000 tot 15.000 mensen worden bereikt. Behalve ondersteuning bij het verbeteren van de landbouw helpt het project ook bij het bouwen van een goede opslag voor de oogst, het oprichten van schooltjes etc.

Het project helpt de mensen alleen als ze bereid zijn om zelf aan het werk te gaan. Indien een dorp bijvoorbeeld een schooltje wil, krijgt het van het project eerst cement voor het vervaardigen van 100.000 stenen. Pas als de dorpelingen die klaar hebben komt het project en helpt het met de bouw van de school. In centraal Benin is al een jaar of twee een groot project dat tot doel heeft ca. 600.000 mensen uit te armoede te helpen door middel van verbeteringen in de landbouw en aanvullende activiteiten. Het wordt gefinancierd door Nederlandse bedrijven. De kosten van de projecten van ‘The Hunger Project’ bedragen maar een paar euro per jaar per ondersteunde persoon, maar het zijn wel projecten met een lange adem: het project in Benin loopt tot 2019, dus een jaar of tien.

Het zou mogelijk moeten zijn om met de zeven donoren van Noordwest Europa een programma met een vergelijkbare aanpak op te zetten, en binnen tien jaar grote aantallen mensen uit de armoede te bevrijden. Op basis van de ervaringen van ‘The Hunger Project’ is hier aangenomen dat de gemiddelde kosten omstreeks de $ 10 per persoon per jaar liggen, en dat de verbetertrajecten 10 jaar in beslag nemen. Als ervan uitgegaan wordt dat de zeven donorlanden ook de komende tien jaar een bedrag van ca. $ 1250 mln ter beschikking hebben (constante dollars, dwz gecorrigeerd voor inflatie en wisselkoersen) dan zouden er na tien jaar circa 125 mln mensen niet meer arm zijn. Doen alle donorlanden mee, dan zouden ongeveer 285 mln mensen uit de armoede kunnen ontsnappen.

Bevolkingsgroei

Bij het maken van een schatting hoeveel geld er nodig is om de armoede in sub-Sahara Afrika te kunnen uitbannen moet rekening gehouden worden met de bevolkingsgroei. Nu bedraagt het aantal inwoners ca. 880 mln, de toename is ca. 2,6% per jaar (midden 2011, zie PRB), dus over tien jaar zal het aantal ca. 1140 mln bedragen. De fondsen moeten natuurlijk meestijgen.

Thans leeft ongeveer 50% van de mensen in sub-Sahara Afrika onder de armoedegrens van $ 1,25/dag (koopkracht). Om die uit de armoede te bevrijden zou dus nu jaarlijks een bedrag nodig zijn van $ 4400 mln, en dat zou dan oplopen tot $ 5700 mln (constante dollars) in 2021. Aangenomen dat de totale ontwikkelingshulp gelijk blijft (120 miljard, constante dollars) dan betreft dat ongeveer 5% van de totale hulp. Daarbij moet aangetekend worden dat een gedeelte van de armen in gebieden woont (droog, afgelegen, conflicten etc.) waar het vrijwel onmogelijk zal zijn om voor iedereen voedselzekerheid te bereiken.

Maar het lijkt er op dat met de beschikbare fondsen voedselzekerheid te realiseren zou moeten zijn voor een aanzienlijk deel van de arme bevolking in sub-Sahara Afrika.

Het uitbannen van de honger in Afrika lijkt dus in principe haalbaar!

Uiteraard is de bovenstaande berekening een grove schatting. Maar zelfs als de kosten bijvoorbeeld een factor vier te laag geschat zouden zijn, dan zou het nog steeds heel goed mogelijk zijn om de honger in Afrika uit te bannen. Met slechts 20% van het totale budget voor ontwikkelingshulp van de 23 DAC landen zou dat binnen een jaar of tien mogelijk moeten zijn.

Ik heb dit plan op de VVD bijeenkomst in het kort geschetst, en verschillende mensen bekijken nu de haalbaarheid. Het vergt de medewerking van een flink aantal DAC landen, en dat gaat natuurlijk niet één-twee-drie. Maar het lijkt alleszins mogelijk om de honger in Afrika grotendeels uit te bannen. Het is vooral een kwestie van prioriteit.