Terwijl staatssecretaris Ben Knapen van Buitenlandse Zaken een salvo aan beleidsbrieven de Tweede Kamer in torpedeert en de Nederlandse ontwikkelingssector zich voorbereidt op het wetgevingsoverleg van aanstaande maandag, zit de rest van de wereld ook niet stil. De internationale gemeenschap maakt zich op voor het vierde High Level Forum over hulpeffectiviteit, dat van 29 november tot 1 december plaatsvindt in het Zuid Koreaanse Busan. Ruim 2000 delegaties verzamelen zich daar om over de effectiviteit van ontwikkelingshulp te praten. Vice Versa zal naar Busan reizen en verslag uitbrengen. Maar eerst een voorbeschouwing: wat staat er op de agenda?

Een teller op de website van het forum houdt de spanning erin: nog elf dagen voordat het circus in Busan losbarst. De voorbereidingen zijn in volle gang. Regeringen vergaderen over hun inzet voor Busan en denktanks spuien analyses. Vooral de Working Party on Aid Effectiveness beleeft drukke tijden. Deze representatieve werkgroep, bestaande uit donoren, hulpontvangende landen en ngo’s, is dit jaar diverse keren bijeen gekomen. Ze heeft al vier concept verklaringen opgesteld: de zogeheten ‘Busan Outcome Documents’, wat als basis zal dienen voor de agenda Busan, en nog steeds wordt er druk onderhandeld. Ondertussen houden ngo’s wereldwijd alles kritisch in de gaten.

Wie komen er in Busan?

Onder andere de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton, VN-secretaris generaal Ban-Ki Moon en voormalig Brits premier Tony Blair. Niet het minste bezoek dus. Een belangrijke rol is weggelegd voor oud-minister van Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders. Hij is co-voorzitter van de Working Party en zal het Busan Forum voorzitten. Waarschijnlijk komt staatssecretaris van Buitenlandse Zaken  Ben Knapen ook. En daarnaast zijn er ruim 2000 delegaties van donorlanden, hulpontvangende landen, multilaterale organisaties en internationale financiële instellingen als de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank. Ook ngo’s, zoals Oxfam International, Concord en AidWatch en vertegenwoordigers van de private sector zullen aanwezig zijn.

Waarom is er een conferentie in Busan?

Busan is het vervolg van eerdere conferenties in Monterrey (2000), Rome (2003), Parijs (2005) en Accra (2008). Busan is de vierde in dit rijtje. Of er nog een vijfde High Level Conferentie komt, en in welke vorm, is nog onduidelijk. Het neerzetten van een post-Busan kader is dan ook een van dingen die besproken zal worden.

De conferenties zijn door de Organisatie Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) georganiseerd toen bleek dat hulp niet het gewenste effect had. Geen overbodige luxe. Volgens Roger Riddell, gerenommeerd auteur van het boek Does Foreign Aid really Work? gaat de helft van de hulp verloren vanwege een gebrek aan effectiviteit. Let wel: het gaat hierbij dus om een andere discussie dan die van of hulp wel of niet helpt. Het gaat erom dat hulp beter zou kunnen helpen, als het effectief wordt besteed.

Om die hoognodige efficiëntie te versterken, is in 2005 de Verklaring van Parijs aangenomen, waar donoren en ontvangende landen zich verbonden aan afspraken. Deze afspraken zijn  uitgediept in de Accra Agenda for Action in 2008. Hoofdpunten uit deze afspraken zijn:

– Eigenaarschap: landen nemen zelf de leiding over de ontwikkeling van hun land en maken hun eigen nationale ontwikkelingsstrategieën;

– Aansluiting: donoren sluiten met hun hulp aan bij de nationale  ontwikkelingsstrategieën en de prioriteiten van ontwikkelingslanden. Ze helpen partnerlanden met capaciteitsopbouw, zodat ontwikkelingslanden in staat zijn hun eigen ontwikkelingsstrategieën op te stellen. Begrotingssteun verdient de voorkeur als hulpmodaliteit en donoren ontbinden hun hulp (ontwikkelingslanden hoeven met het ontwikkelingsgeld niet verplicht goederen of diensten van donoren af te nemen)

– Coördinatie: donoren coördineren hun activiteiten zodanig dat deze elkaar niet overlappen en ontvangende landen niet met een veelheid aan donormissies en rapporteerverplichtingen opgescheept zitten.

– Verantwoording: donoren en ontvangende landen leggen aan elkaar en aan de bevolking verantwoording af hoe de hulp wordt gespendeerd. Ze maken hun hulp transparant.

– Resultaten: ontwikkelingsinspanningen moeten gemonitord en geëvalueerd worden opdat daadwerkelijk resultaten voor ontwikkeling worden bereikt.

Door middel van een monitoring- en evaluatiemechanisme is op ieder van deze vijf punten nagegaan of de afspraken zijn nagekomen of niet. De Verklaring van Parijs en Accra Agenda for Action is wel eens verweten dat ze te technisch zijn – in wezen zijn het zeer politieke documenten, en staat of valt implementatie op ieder van de vijf punten met politieke wil.

Welke onderwerpen staan er op de agenda?

De Verklaring van Parijs

In de kern draait de conferentie in Busan om de Verklaring van Parijs en Accra Agenda for Action. Busan is hét moment om de balans op te maken: in hoeverre zijn de afspraken geïmplementeerd? En wat zijn de vervolgstappen? Een recente evaluatie door een onafhankelijke commissie heeft laten zien dat er nog veel werk te verrichten is: slechts één van de dertien doelstellingen is gehaald. Het zijn met name de donorlanden die achter zijn gebleven. Ontvangende landen hebben forse stappen gemaakt door nationale ontwikkelingsstrategieën te maken of te verbeteren, maar aansluiting van donorzijde bij deze ontwikkelingsstrategieën heeft nauwelijks plaatsgevonden. Vele hulpprogramma’s worden nog steeds beheerd door donoren, vaak zonder een intensieve dialoog met partnerlanden.

Stappen op het gebied van donorcoördinatie zijn gezet, maar deze zijn nog te klein. Het ongebonden maken van de hulp blijft globaal gezien nog ver achter de doelstelling van 89 %. Partnerlanden hebben al aangegeven dat een bevestiging van de commitments van Parijs en Accra voor hen hoog op de agenda staat. Ze zullen donoren in Busan aan hun verplichtingen willen houden.

Tot zover de Verklaring van Parijs zelf. Want sinds de Verklaring van Parijs is aangenomen, is de wereld veranderd. Financiële-, voedsel- en veiligheidscrises volgen elkaar op en nieuwe spelers als China en India tornen aan de traditionele machtsverhoudingen. Vele regeringen en analisten menen daarom dat, wil men een stap vooruit zetten in de internationale hulparchitectuur, de volgende zaken ook geadresseerd moeten worden:

De specifieke behoeftes van fragiele staten

Tot nu toe heeft geen enkele fragiele staat de Millenniumdoelstellingen bereikt. Ook de doelstellingen van de Verklaring van Parijs blijken moeilijk haalbaar te zijn voor deze groep landen, die te kampen hebben met (naschokken van) gewelddadig conflict. Een groep van fragiele staten, de G7+ genaamd, met daarin onder andere Liberia, Oost-Timor en Haïti, heeft het heft in eigen handen genomen en voorstellen gedaan om de hulp in fragiele staten te verbeteren. De Nederlandse regering is nauw betrokken bij dit initiatief.  Inzetvan de G7+ is om in de uiteindelijke verklaring van Busan de specifieke context van fragiele staten te onderstrepen en het belang te benadrukken van zaken zoals werkgelegenheid, staatsopbouw en veiligheid. Deze zaken zijn voor conflict of postconflictgebieden voor groot belang en een noodzakelijke tussenstap voor het halen van de millenniumdoelstellingen.

Nieuwe donoren

Ontwikkelingshulp is niet meer het exclusieve terrein van rijke westerse landen. Opkomende machten, zoals China en India, maar ook Arabische landen en kleinere midden-inkomenslanden als Zuid- Korea en Vietnam, zijn niet langer slechts ontvangers van hulp, maar geven het ook. Ook al gaat het niet om exorbitante bedragen, hun aandeel stijgt snel: in 1995 waren de nieuwe spelers nog verantwoordelijk voor 1,7 % van de ontwikkelinghulp, in 2008 werd hun aandeel al geschat op 12 % en men verwacht dat dat percentage zal oplopen tot 20 % in 2015. Deze nieuwe donoren volgen hun eigen spelregels. Daarmee dagen ze traditionele donor-partner verhoudingen uit en stellen ze vraagtekens bij de dominante machtspositie van traditionele donoren. Want waarom zouden ze moeten luisteren naar de – in hun ogen door het westen opgestelde – regels van Parijs en Accra, als ze toendertijd zelf onvoldoende betrokken werden? Toch willen de organisatoren van Busan dit keer een zo breed mogelijk partnerschap creëren en de nieuwe donoren verwelkomen in de internationale hulparchitectuur. Sommige donoren en critici vrezen dat de wil om consensus te bereiken, zal leiden tot een afgezwakte versie van de verklaring van Parijs.

De private sector

Niet alleen in Nederland is de private sector het buzzword, ook in de rest van de wereld wordt er actief gesproken en gediscussieerd over de rol van het bedrijfsleven. Algemeen wordt onderstreept dat de betrokkenheid van bedrijven van cruciaal belang is om economische groei te bewerkstelligen en werkgelegenheid te creëren. Busan wil de rol die de private sector te spelen heeft bevestigen en kijken hoe deze rol zo effectief mogelijk voor ontwikkeling ingezet kan worden, bijvoorbeeld door middel van nieuwe vormen van financiering, publiek-private-partnerschappen en het gebruiken van richtlijnen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Ontwikkeling ‘beyond aid’

Inmiddels is het gangbare internationale discourse dat hulp slechts een kleine geldstroom temidden van vele andere is, zoals handel, investeringen, remittances (geld dat migranten naar hun thuisland sturen), geld bestemd voor klimaatadaptatie, of potentiële belastingopbrengsten.

‘Ontwikkelingslanden moeten hun afhankelijkheid van ontwikkelingshulp ontgroeien en volop gebruik maken van de mogelijkheden die geboden worden door investeringen, handel, belastingssystemen en door kapitaalmarkten uit te breiden’, verklaart bijvoorbeeld Brian Atwoord, voorzitter van de DAC (Development Assistance Committee) van de OESO in een paper dat hij schreef in aanloop naar de conferentie in Busan.

Op een meer politiek niveau is er de discussie over coherentie van beleid: het effect van hulp wordt teniet gedaan als er een paar straten verderop bij een ander ministerie oneerlijke handelsverdragen worden getekend. In het verlengde daarvan zijn ook de ‘mondiale publieke goederen’ van belang: de voedsel-, financiele, en klimaatcrises hebben meer impact op ontwikkelingslanden dan hulp. Daarom wordt in toenemende mate de noodzaak onderstreept om ook de effecten van beleid op deze gebieden mee te nemen in een bredere ontwikkelingsagenda.  Maar hoe relevant de vraag ook is, ook hierin schuilt een gevaar voor afspraken van Parijs is Accra. Want is Busan wel de juiste plaats deze zaken te addresseren en zal het niet leiden tot een al te alomvattende agenda, waarbij de kernprincipes van Parijs en Accra onder zullen sneeuwen? 

Wat zou Busan kunnen bereiken?

Busan zal uiteindelijk leiden tot een nieuwe verklaring dat de komende jaren als richtlijn voor donoren en partnerlanden zal fungeren. Op die manier hebben de Parijs Verklaring en Accra Agenda voor Actie gediend als belangrijk referentiekader voor het effectiever maken van de hulp. De bedoeling is ook dat een soort monitoring- en evaluatiemechnanisme zal komen om afspraken te monitoren. Ook probeert men een structuur voor verdere dialogen op poten te zetten.

Organisatoren en donoren aarzelen niet om grote woorden in de mond te nemen. ‘Busan will be a watershed event’, zegt de OESO. Voorzitters Bert Koenders en Talaat Abdel-Malek willen van Busan een ‘true game-changer’ maken en een wereldwijd partnerschap voor ontwikkeling creëren. Of dat temidden van financiële crises ook zal gebeuren, is nog de vraag. Donoren hebben het immers druk met hun eigen zaken en bezuinigen op ontwikkelingsbudgetten. Critici zijn sceptisch na het lezen van de derde concept verklaring. Zo schrijft Simon Maxwell, voormalig onderzoeker bij het Overseas Development Institute (ODI) in zijn blog dat het document een ‘blaf maar geen beet’ produceert en ministers zich zouden moeten schamen als ze niets beters kunnen produceren. Ook Roger Riddell is vooralsnog niet erg optimistisch. ‘‘Ik denk niet donoren echt toegewijd zijn aan de doelen van de Verklaring van Parijs en aan samenwerking. In de huidige context van bezuinigingen, waarin donoren des te meer hun hulpbudgetten moeten verdedigen tegenover het publiek, is iedere donor meer geïnteresseerd in de effectiviteit van haar eigen individuele  hulp dan in samenwerking,. Om impact te kunnen laten zien, zijn donoren ook eerder geneigd om projecten en programma’s te steunen met een tastbaar en korte termijn effect, zoals HIV/AIDS projecten, en hebben minder interesse in het versterken van bestuur en het bouwen aan instituties.’

Reden tot scepsis dus, maar op z’n minst staat ontwikkelingshulp weer even hoog op de agenda, en zullen leiders drie dagen lang praten over hoe ontwikkelingshulp beter kan. En dat is in tijden van financiële crisis en bezuiniging voor ontwikkelingshulp in ieder geval één gewin. 

Vice Versa zal met steun van het Fonds Pascal Decroos naar Busan reizen en verslag doen van de conferentie.