Gaat de Arabische lente over in een Afrikaanse herfst? SNV’er Rinus van Klinken in Tanzania ziet hoopvolle ontwikkelingen. In Tanzania zijn het echter niet de burgers, maar de gemeenteraadsleden die een verandering in gang zetten.

Door Rinus van Klinken

Op het platteland in Tanzania draagt de Arabische Lente bij aan een aantal interessante ontwikkelingen. In Noord-Afrika grepen burgers het heft in eigen hand om veranderingen af te dwingen. De politiek was irrelevant gebleken. De formele democratische praktijken waren een ritueel, en dus vielen burgers terug op directe actie. In ruraal Tanzania valt er van die actieve burgerij nog niet veel te bespeuren, maar interessant genoeg begint wel de (gemeente)politiek zich te roeren.

Persoonlijke verrijking

In Tanzania wordt de politiek al jaren gezien als een mogelijkheid tot persoonlijke verrijking. Als gekozen vertegenwoordiger probeer je niet zozeer het overheidsbeleid te beïnvloeden en te verbeteren. Nee, het gaat er juist om dat je zoveel mogelijk projecten naar je dorp of streek trekt om zo je kansen op herverkiezing te vergroten. Of beter nog, probeer je jezelf te verrijken door je positie in het bestuur te gebruiken om toegang tot informatie en diensten te bemiddelen tegen vergoeding.

De rijkdom die je zo opbouwt kun je dan gedurende de verkiezingen gebruiken om via het uitdelen van geld en goederen mensen en stemmen aan je te binden. Niet echt een schoolvoorbeeld van democratie, maar het is wel gebaseerd op lokale culturele en sociale patronen, en valt dus niet zo snel weg te poetsen. De democratische revolutie na de val van de muur van Berlijn leverde geen wezenlijke veranderingen op in de meerderheid van Afrikaanse landen. Al jaren geleden gingen er daarom stemmen op om de politiek zijdelings te laten liggen, en proberen juist burgers mondiger te maken.

Participatie-boom

In de ontwikkelingswereld leidde dat tot een participatie-boom. In plaats van plannen te bespreken met gekozen vertegenwoordigers, brachten veel ontwikkelingsprojecten hun plannen direct naar de bevolking. Directe inspraak om verbetering in de situatie te brengen van gewone burgers werd een standaardrecept. Dat ging vaak ook gepaard met het ondersteunen van het maatschappelijke middenveld door donoren. Lokale NGO’s kregen financiering voor de uitvoering van projecten, omdat ze gezien werden organisaties die dichter bij de burgers stonden dan overheden. Toen ook die NGO’s uitgroeiden tot een bureaucratie, en dezelfde karakteristieken begon te vertonen als de lokale overheden, kwam er de oproep om direct met burgers te werken.

In Nederland werd dat aan aantal jaren geleden verwoord door een groep rond Alan Fowler, verbonden aan het Institute for Social Studies (ISS) in Den Haag. Civic-driven change, noemden ze hun benadering. Politici waren alleen uit op eigen gewin. Het bedrijfsleven bleef steken in opportunistisch gedrag. NGO’s waren verbureaucratiseerd. Dus moesten burgers het heft in eigen handen nemen. Via sociale media zou dat burgerinitiatief gekanaliseerd worden. Hun voorspellingen kwamen wonderwel uit tijdens de Arabische Lente van afgelopen voorjaar. In het ene na het andere land waren het burgers, die al of niet gewapend, overgingen tot directe actie. In veel landen loopt de politiek hijgend achter de afgedwongen veranderingen aan. In plaats van leiding te geven, proberen politieke leiders voeling te krijgen met wat er speelt onder de burgers.

Tanzaniaanse politieke veranderingen

Veel waarnemers kijken met belangstelling naar de ontwikkelingen in het Afrika ten zuiden van de Sahara. De Arabische lente is nog niet overgeslagen naar het zuiden. Tenminste, niet op de manier waarop gedacht wordt. Op het platteland van Tanzania zijn er wél veranderingen te bespeuren. Burgers worden mondiger. Ze zijn minder geneigd om gelaten de situatie te accepteren.

Maar de meest interessante verandering lijkt het feit dat gekozen vertegenwoordigers van de lokale overheid hun taken anders beginnen te zien en uit te voeren. De voorheen oppermachtige CCM partij ziet de macht afbrokkelen, en moet ruimte gaan laten aan de oppositiepartij om mee te regeren op lokaal niveau. Mede daardoor worden de gemeenteraadsleden politiek actiever, en beginnen ze verantwoording te vragen van hun bestuurders. Dat zijn de voorzichtige conclusies van een aantal ervaringen van SNV in Tanzania over de afgelopen maanden.

Het politieke landschap in Tanzania lijkt aan sterke verandering onderhevig te zijn. Het begon een aantal jaren geleden met de nationale media, die steeds moediger en brutaler over het ene corruptieschandaal na het andere begonnen te publiceren. Toen kwamen de verkiezingen vorig jaar in oktober.

In de beschouwingen daarover worden regelmatig twee dingen genoemd. Ten eerste krimpte de steun van de president Kikwete van meer dan 80 % in 2005 tot 62 % in de verkiezingen in 2010. Ten tweede kreeg de oppositiepartij Chadema 44 zetels in het 343 leden tellende parlement. Plotseling was de oppositie uitgegroeid van een makkelijk te negeren lastpost tot iets waar de regering zeker rekening mee moet houden. Dat beeld is nog versterkt in de tijd sinds de verkiezingen, nu Chadema via strategische interventies de nationale agenda weet te domineren. De alleenheerschappij van CCM lijkt voorbij te zijn.

Lokale overheid

Wat minder in de beschouwingen naar boven komt is de politieke situatie bij de lokale overheid. Die is ook veranderd. In een aantal (vooral grotere) steden heeft Chadema een meerderheid weten te verwerven. In Mwanza, de tweede grote stad van Tanzania, waar ik woon en werk, levert dat een aantal voorheen ongekende problemen op. Wat doet een oppositiepartij met een meerderheid?

Want dan moet het dus gaan regeren, terwijl het toch ook oppositie blijft. Die spagaat is des te schrijnender, omdat de verdeling van taken tussen centrale en lokale overheid niet altijd even gladjes geregeld is. Een voorbeeld uit de onderwijshoek mag dit illustreren. Hoewel onderwijs officieel gratis is, moeten ouders toch regelmatig bijdragen. Soms om extra dingen te kunnen doen (meer schoolboeken of een schoolreisje). Maar ook vaak om noodzakelijke voorzieningen aan te schaffen die de regering niet op kan brengen, zoals schoolbankjes, klaslokalen of schooltoiletten. De regering moedigt die bijdragen van de ouders aan.

Maar Chadema als oppositiepartij ging de verkiezingen in met de boodschap: schaf alle ouderbijdragen aan het onderwijs af, want als wij in de regering komen gaan we stevig de corruptie bestrijden, wat zoveel geld bespaart dat het voldoende zal zijn om onderwijs volledig gratis te maken. De partij werd wel populair met dat standpunt, maar heeft toch de verkiezingen niet gewonnen. Dus wat moet nu een gekozen gemeenteraadslid van de oppositiepartij doen?

Dilemma

Vorige week bezocht ik een lagere school in Mwanza, waar dit dilemma zich uitspeelde. De Pamba lagere school in een van de minder gegoede buurten van de stad was twee maanden geleden door de inspectie gesloten, omdat de schoolwc’s vol en verstopt waren, wat de hygiënische toestand ontoelaatbaar maakte. Het schoolbestuur riep ouders op om geld in te zamelen voor de bouw van nieuwe toiletten.

De gemeenschap liep niet echt warm voor die oproep. Begrijpelijk, want nog maar een jaar eerder was hen immers in de politieke campagnes verteld om niet langer geld te geven aan het corrupte regime. Gelukkig kon het lokale gemeenteraadslid van Chadema ervan overtuigd worden dat een bijdrage aan de lokale school voor de bouw van toiletten iets anders is dan geld inzamelen om een corrupte regering in het zadel te houden. Maar moeilijk blijft het probleem wel, en het is nog onduidelijk of hij de boodschap wel goed kan overbrengen bij de gemeenschap.

Tolerantie

Ook binnen de eigenlijke gemeenteraden creëren de gewijzigde politieke verhoudingen nieuwe situaties. In recente gesprekken die we vanuit SNV hebben gehad met een groot aantal gemeenteraadsleden in de omliggende streek van Mwanza, komen twee thema’s herhaaldelijk terug. Ten eerste beginnen de gekozen vertegenwoordigers zich meer politiek te gedragen. En ten tweede worden ze meer kritisch, en duidelijker en aanhoudender in hun eisen. Allebei zijn het patronen die zich niet overal even duidelijk manifesteren, maar die wel de kiem in zich bergen van fundamentele veranderingen. En interessant genoeg: een veranderingsproces dat van onderen op komt, en die vanuit de politiek in plaats vanuit het civil society komt.

Een aantal jaren geleden deed professor Max Mmuya van de universiteit van Dar es Salaam in opdracht van SNV onderzoek naar de uitwerking van het meerpartijenstelsel op de lokale politieke verhoudingen. Zijn bevindingen toen waren versoberend. In de lokale overheden in Tanzania was CCM, de partij die onder verschillende namen al sinds de onafhankelijkheid het bewind voert, nog steeds dominant. In sommige gemeenteraden was CCM de enige partij, terwijl in de meeste anderen de oppositiepartijen een kleine minderheid vormde. In die laatste gemeenten bleek de oppositie irrelevant.

De leden van de oppositiepartijen gebruikten niet hun positie om de meerderheid ter verantwoording te houden. Integendeel. Ze sloten het op akkoordjes met CCM, om maar niet uitgesloten te worden van de voordelen van bestuursposities. In plaats van CCM verantwoording af te laten leggen werden de leden van oppositiepartijen meehuilers. Om de relatie te beschrijven, gebruikte Professor Mmuya het Swahili woord ‘ushoga’, wat zoveel betekend als een buitenechtelijke gemeenschapsrelatie (illicit co-habitation). De oppositiepartij was gewoon een additioneel kanaal om gekozen te worden. Niet een mogelijkheid om een ander beleid of beter bestuur te krijgen.

Verandering

Nu lijkt het alsof er verandering begint te komen in dit patroon. In die Tanzaniaanse gemeenten waar de regeringspartij CCM nog steeds de overgrote meerderheid heeft (en dat blijft toch het meest voorkomende geval), beginnen oppositiepartijen en specifiek de Chadema partij, zich als oppositie op te stellen. Ze beginnen hun rol te spelen als een partij, die de heersende partij ter verantwoording roept: door lastige vragen te stellen, door zaken naar buiten te brengen die voorheen binnenshuis werden ‘geregeld’ en door met alternatieven te komen. Dat levert voor de heersende partij moeilijke momenten op. Want in de zo belangrijke façade van eenheid en eensgezindheid komen nu barsten en kieren te zitten. Openlijke verschillen van standpunten en het niet met elkaar eens zijn: hoe ga je daarmee om in een politieke cultuur van consensus en onderonsjes?

Nog niet zo lang geleden belde een voorzitter van een gemeenteraad SNV op met de vraag of we ‘het zooitje ongeregeld’ niet een cursus politieke vorming konden geven. Want als je openlijk in een vergadering de voorzitter vasthoudend tegenspreekt, dan heb je dus gebrek aan respect. En als je ter vergadering beschuldigingen van corruptie over tafel gooit dan mis je de politieke etiquette. Het teruggrijpen op vormen en regels in een situatie waar politieke meningsverschillen naar buiten komen is een begrijpelijke reactie om te proberen de oude orde in stand te houden.

Het geeft een duidelijk – en voor Tanzania nieuw – probleem aan. Terwijl vroeger meningsverschillen binnenskamers werden behandeld, komen die nu openlijk naar buiten. Dat vraagt om politieke tolerantie: het omgaan met elkaars verschillen, zonder daardoor rollend over de straat te gaan, en elkaar daarbij blijven respecteren. De Tanzaniaanse politiek zal dat moeten gaan leren in deze nieuwe fase van politieke ontwikkeling. Het kan daarbij wel een steuntje in de rug gebruiken, want politieke tolerantie leer je niet even in een vormingsklasje.

Grotere bewustwording en assertiviteit

Een van de redenen dat de partijpolitiek aan belang is gaan winnen is vanwege de grotere bewustwording en assertiviteit van veel politieke vertegenwoordigers. Misschien is het een ver bij-effect van de Arabische lente, of een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen, maar het feit dat gemeenteraadsleden in Tanzania zich kritischer beginnen op te stellen is onontkoombaar. En niet alleen de leden van de oppositiepartijen, trouwens. Misschien wel gebaseerd op hun voorbeeld, maar ook binnen de CCM komt er een groep vertegenwoordigers naar boven, die zich niet zo maar schikken in de hen toebedeelde rol van ondersteuner van het regime. Als we het hebben met die nieuwe vertegenwoordigers over wat hen motiveert, zijn ze heel duidelijk. Ze wijzen erop dat de kiezers mondiger geworden zijn. De nieuwe gemeenteraadsleden ontkennen niet dat ze aggressiever zijn, maar ze doen dat volgens eigen zeggen omdat ze herkozen willen worden. En ze zijn bang dat verkiezingen niet langer gewonnen kunnen worden op basis van respect, senioriteit, afkoping of loze beloftes. Nee, ze zullen afgerekend worden of ze goed opgekomen zijn voor de belangen van hun kiezers, is hun verwachting. Dat lijkt een onverwachte democratische wind op het platteland in Tanzania. Het is te vroeg om te duiden of die wind stand zal houden, zal uitgroeien tot een storm, of gewoon weer gaat liggen.

Een Afrikaanse herfst ?

Om de honger en armoede in Afrika op langere termijn te bestrijden, is goed bestuur onmisbaar, daar zijn de meeste waarnemers (en deelnemers) het wel over eens. Hoe dat goed bestuur te bevorderen, blijft een puzzel. Wordt het afgedwongen door burgers op straat? Of kan de politieke weg bewandeld worden? Zullen veranderingen tot stand komen via donoren, die een waarschuwend vingertje omhoog houden? Of via buitenlandse organisaties, die lokale processen proberen te begeleiden? Deze en meer vragen komen regelmatig in het veld naar boven. Een eenduidend antwoord is niet te geven, maar wel belangrijk is om de lokale situatie goed in te schatten.

Wat er nu gaande is in delen van het Tanzaniaanse platteland lijkt een belangrijke politieke evolutie. Waarschijnlijk geïnspireerd door de Arabische lente en door lokale ontwikkelingen. Vlak na de landelijke verkiezingen van 2010 wezen veel waarnemers op de sterke rol van de lokale media. En sindsdien is alle aandacht gericht op de politieke discussies in het parlement, waar de oppositie hevig van zich laat horen. Als de lokale overheid al in zicht komt, is dat in de grote steden waar de oppositiepartij Chadema een meerderheid heeft in de gemeenteraden. De uitkomsten daar zijn nogal teleurstellend, want echte veranderingen blijven uit. Vanuit dat perspectief is het interessant om de recente politieke ontwikkelingen op het Tanzaniaanse platteland te bekijken. Het lijkt dat daar de kiemen van ware democratische veranderingen aan het rijpen zijn.

De politieke veranderingen op lokaal niveau in Tanzania zijn onderwerp van discussie op een gezamenlijke workshop van VNG International en SNV op de Afrikadag van de Evert Vermeer stichting op 29 oktober, 2011. De in dit artikel gesignaleerde politieke ontwikkelingen zullen daar verder besproken worden.