Tijdens Prinsjesdag analyseerde Paul van den Berg de memorie van toelichting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Maar er is meer: de HGIS nota waarin de uitgaven van de verschillende departementen aan internationale samenwerking worden gebundeld. Welk plaatje doemt hieruit op? Opmerkelijk: Nederland vertrekt cold turkey uit Sri Lanka, maar de lobby voor Burkina Faso heeft geleid tot een langzame uitfasering.

Door Paul van den Berg

HGIS staat voor Homogene Groep Internationale Samenwerking. Sinds eind jaren negentig is dit een aparte budgettaire constructie binnen de Rijksbegroting, waarin de uitgaven van de verschillende departementen aan internationale samenwerking worden samengebundeld. Het aantal ministeries dat voorkomt binnen de HGIS is vrij groot. Voor Defensie en EL&I mag dat gezien hun internationale oriëntatie voor de hand liggen, maar ook de ministeries van Veiligheid & Justitie, Infrastructuur en Milieu en OCW komen in de HGIS voor. De minister van Buitenlandse Zaken coördineert de HGIS; de staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking heeft coördinerende bevoegdheid voor het ODA-deel binnen de HGIS.

In 2012 staat er in totaal 5,99 miljard euro begroot in de HGIS. Daarvan is 4,42 miljard euro ODA (74%) en 1,57 miljard (26%) non-ODA.

Negeren?

De HGIS is bepaald geen inspirerende lectuur, zoals overigens ook de memorie van toelichting van het ministerie van Buitenlandse Zaken gortdroge materie is. In tegenstelling tot het laatste document – waar de tekst de cijfertjes overstemt -bestaat de HGIS voor het overgrote deel uit lange tabellen met meerjarige (tot 2016) ramingen en in eerdere jaren gerealiseerde uitgaven. Dat maakt de HGIS tot een document voor de échte fijnproevers. Daarmee wil ik trouwens niet zeggen dat het lezen en duiden van het document daarom maar aan financieel specialisten moet worden overgelaten. Integendeel. Het verdient wel degelijk aanbeveling om eens een blik te werpen op de HGIS. Want meer dan in de begroting van Buitenlandse Zaken krijg je hiermee een helikopterview over de internationale oriëntatie van dit kabinet.

Het is in zekere zin bemoedigend dat steeds meer ministeries terug te vinden zijn in de HGIS, want het laat zien dat ze zich niet achter de dijken wensen terug te trekken. Er ligt echter ook een duidelijk gevaar op de loer: in deze tijden van bezuinigingen is het ODA budget een interessante pot geld voor ministeries om een gedeelte van hun activiteiten uit te laten financieren. EL&I heeft dat het beste begrepen door het concept van de topsectoren te lanceren en daarvan een deel te laten financieren uit het ontwikkelingsbudget, maar ook de politietrainingsmissie in Kunduz (waar het ministerie van Veiligheid & Justitie een grote verantwoordelijkheid heeft) wordt voor een belangrijk deel uit ODA middelen gefinancierd.

Verschuivingen in 2012

Net als in mijn analyse van de memorie van toelichting, kan ik weinig anders concluderen dan dat er geen grote verrassingen te bespeuren zijn in de HGIS nota voor 2012. Paragraaf 2.1 van de HGIS heet veelzeggend ‘De 18 miljardmonitor’, en de tabel op pagina 3 laat nog eens fijntjes zien hoe de ‘ombuigingen’ van 916 miljoen voor 2012 verklaard kunnen worden. Uiteraard wordt dat bedrag vooral opgehoest door de structurele verlaging van de ODA van 0,8 naar 0,7% BNP. Verder is het een echo van de verschuivingen zoals ik die ook al had geconstateerd bij de begroting van Buitenlandse Zaken.

Beleidsthema 4 (‘Meer welvaart, eerlijkere verdeling en minder armoede’) komt er het beste van af, want de speerpunten voedselzekerheid en private sectorontwikkeling van Knapen vallen hieronder. Opmerkelijk is de flinke daling ten opzichte van 2011 voor de post ‘Multilaterale ontwikkelingsbanken en fondsen’. Die halveert ruim, van 337 miljoen naar 158 miljoen. Het heeft ongetwijfeld met het betaalritme te maken van de Nederlandse overheid aan deze instellingen, maar ook de aanzienlijke korting – zoals afgelopen vrijdag aangekondigd door Knapen – van onder andere de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, zal een rol hebben gespeeld.

Nederlands eigenbelang

Verder wordt ook in de HGIS het Nederlandse eigenbelang meer dan ooit benadrukt. ‘Een belangrijk deel van de wereldwijde economische groei vindt plaats in opkomende markten en van deze groei wil Nederland via handel en investeringen profiteren’ is slechts een van de verwijzingen hiernaar. De grote bezuinigingen op Defensie hebben als consequentie dat het budget voor crisisbeheersingsoperaties in 2012 drastisch verlaagd wordt. In 2011 was nog 319 miljoen euro hiervoor gereserveerd, in 2012 nog 191 miljoen. Dat betekent in concreto dat grootschalige militaire missies à la Uruzgan er niet meer inzitten, en dat er naast de missie in Kunduz en de piraterijmissie in Somalië nog slechts mondjesmaat gehoor kan worden gegeven aan verzoeken aan Nederland voor militaire steun.

Enigszins opmerkelijk (of misschien ook wel niet) is de daling in 2012 van het budget voor de eerstejaarsopvang asielzoekers. Dat loopt terug met 56 miljoen euro. Een verklaring hiervoor wordt niet gegeven. Heeft het te maken met het strengere asielbeleid, waardoor de instroom afneemt? Of is er sprake van een ander toerekeningsmechanisme? Of is het toch gewoon een bezuiniging? Dat soort detailniveau heeft de HGIS helaas niet, maar het staat vast wel beschreven in de begroting van het vakdepartement Immigratie & Asiel binnen Binnenlandse Zaken.

Landenbeleid

Écht interessant wordt de HGIS wat mij betreft vanaf pagina 32. Daar worden de ODA uitgaven in de partner – en transitielanden voor 2012 uitgewerkt. Helaas ontbreekt hier dan weer een meerjarige vergelijking, waardoor het lastig is om de verschuivingen te analyseren. Maar het is op zijn minst relevant om te lezen dat bijvoorbeeld Zuid Afrika in 2012 nog mag rekenen op ruim 12 miljoen bilaterale ontwikkelingshulp en Indonesië op ruim 47 miljoen.

Minstens zo interessant zijn de getallen voor de exitlanden. Daar verschilt het tempo van uitfaseren nogal. Een land als Sri Lanka gaat cold turkey: het staat voor 0 euro op de begroting in 2012. En het zal de Kamerleden die hebben gelobbyd om Burkina Faso de lijst te houden wel wat deugd doen dat Knapen in 2012 nog ruim 31 miljoen euro heeft gereserveerd. Hoe dat er meerjarig uit ziet, wordt niet duidelijk uit de HGIS. Maar in totaal maakt Knapen in 2012 nog ruim 196 miljoen euro over naar de exitlanden. Toch wel een substantieel bedrag.

Tot slot

Ik heb met deze korte analyse niet de pretentie alles gezegd te hebben over de HGIS. Een zeer minutieuze analyse van de gegevens levert ongetwijfeld meer inzichten op dan ik hierboven opsom. Ik kan daarom eenieder die op een regenachtige zondagmiddag een nuttige tijdsbesteding zoekt, aanraden om eens een blik te werpen op dit weinig gelezen document. Pak dan vooral de HGIS van vorige jaren erbij, en zoek de verschillen. Is weer eens wat anders dan eindeloos wordfeud spelen op een smartphone.