Met een kritischer toon dan voorheen, luidt Nederland focus en concentratie in op het gebied van het multilateraal beleid. Voor het eerst in de Nederlandse multilaterale ‘geschiedenis’ is een toets uitgevoerd naar de effectiviteit en relevantie van multilaterale instellingen. Op basis daarvan wordt de inzet voor een aantal organisaties versterkt, maar vliegen anderen eruit – ook op het multilaterale kanaal moet immers bezuinigd worden. De organisaties die zich inzetten voor de Nederlandse speerpunten, waaronder het United Nations Development Programme (UNDP), zijn uiteraard de lucky ones.

Het kabinet is druk bezig te focussen en te bezuinigingen. Ook de multilaterale organisaties ontkomen daar niet aan. In een Kamerbrief die staatssecretaris naar de Tweede Kamer heeft gestuurd, zet hij een nieuw beleidskader uit. Hierin staat dat het Nederlandse multilaterale ontwikkelingsbeleid zich vanaf nu meer zal concentreren op organisaties die hun effectiviteit bewezen hebben en die relevant zijn voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.

Het riedeltje klinkt bekend en geldt behalve voor het Nederlandse bilaterale beleid, nu ook voor de multilaterale instellingen: de Nederlandse thema’s veiligheid, voedselzekerheid, Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten (SRGR) en water staan centraal en de organisaties die zich daarmee bezighouden, kunnen dan ook op Nederlandse inzet rekenen. Op organisaties die buiten de boot vallen, wordt sterk bezuinigd.

Geen reden om los te laten

Al met al is er al 11 % bezuinigd in 2011 ten opzichte van 2010, en gaat er nog eens 8 % bezuinigd worden in 2012 ten opzichte van 2011. Daarmee blijft de Nederlandse bijdrage aan het multilaterale kanaal 25 tot 30 % van het totale ontwikkelingshulpbudget – een percentage waar de regering vooralsnog geen reden in ziet om los te laten.

Welke bedragen er precies naar welke instellingen gaan, is nog niet bekend. Pas in de loop van de begrotingsjaren wordt dat ingevuld, weet het ministerie te vertellen. Wel is er een toetsing gedaan die leidend zal zijn in de keuze welke organisaties Nederlands ontwikkelingsgeld zal krijgen. Met scorecards is de effectiviteit (bijvoorbeeld wat de kwaliteit van de interne organisatie is; hoe de samenwerking verloopt met andere multilaterale organisaties, transparantie) en relevantie voor het Nederlandse OS-beleid gemeten (in hoeverre Nederland meerwaarde kan leveren en de rol die de organisaties kunnen spelen in het nieuwe ontwikkelingsbeleid). Zelfredzaamheid en groei door ontwikkeling van de particuliere sector zijn daarbij belangrijke toetsstenen geweest.

Dominante rol

Op basis daarvan springen er een aantal organisaties uit, die in de toekomst dan ook volop door Nederland worden gesteund. UNICEF, de Wereldbank (IDA) en het UNDP mogen zich tot de gelukkigen rekenen, want deze spelen volgens de Kamerbrief ‘een dominante rol als pijlers van het huidige stelsel van ontwikkelingsfinanciering’. UNICEF scoort hoog omdat ze actief is op alle vier de Nederlandse beleidsprioriteiten, haar sterke strategie en operationele capaciteit. Dat het tussen Nederland en het IDA-fonds van de Wereldbank dikke mik was, was al langer bekend  – dus erg verrassend is die keuze niet. In de United Nations Development Programme ziet Nederland vooral potentie vanwege haar centrale systeemfunctie binnen de VN en in de wereld wegens haar coördinerend mandaat binnen de VN, wereldwijde aanwezigheid, onpartijdige opstelling en ‘convening power’.

Naast deze uitschieters, zijn er nog een aantal andere organisaties die duidelijke meerwaarde bieden volgens het kabinet, zoals de Afrikaanse en Aziatische Ontwikkelingsbanken AfDB en AsDB, het Fonds voor Landbouwontwikkeling IFAD, het Global Fund tegen aids, malaria en TBC (GFATM), VN-Vluchtelingenorganisatie UNHCR en het Wereldvoedselprogramma WFP.

Opvallend is dat van de negen organisaties die ‘goed’ scoren, er vijf financiële instellingen zijn (Wereldbank, het AsDB, de European Bank for Reconstruction and Development, het IMF en de International Finance Corporation). Twee zijn publiek-private partnerschappen (the Global Alliance for Vaccines and Immunisation en GFATM), en de overige drie organisaties houden zich bezig met meer ‘klassieke’ vormen van hulp.

Normerende rol

Een aantal organisaties scoort matig op effectiviteit, maar hebben wel een belangrijke normerende rol. Hieronder vallen bijvoorbeeld de Internationale Arbeidsorganisatie ILO, de Wereldgezondheidsorganisatie WHO en Voedsel- en Landbouworganisatie FAO. Met een aantal andere organisaties is Nederland inmiddels wel klaar: de efficiëntie schiet tekort, of de relevantie voor het Nederlandse beleid is al te beperkt. De VN-organisatie voor Industriële Ontwikkeling (UNIDO) en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank IDB zullen de Nederlandse bijdrages tot het minimum gedaald zien. Ook UNESCO krijgt een onvoldoende. Uiteindelijk zullen er pakweg 35 instellingen gesteund blijven worden door Nederland.

Het is de eerste keer dat Nederland het opereren van multilaterale instellingen in kaart brengt. Ongetwijfeld zal het kabinet geïnspireerd zijn door het Britse Department for International Development (DFID), die in mei dit jaar hun Multilateral Aid Review uitbracht. Deze review is in de Nederlandse toetsing ook gebruikt, alsmede reviews van de organisaties zelf. Daarnaast is de toetsing gebaseerd op bevindingen van ambassades en de permanente vertegenwoordigers en de rapporten van Multilateral Organisations Performance Assessment Network (MOPAN).

Naïeve multilateraal

Paul Hoebink, hoogleraar ontwikkelingsstudies aan de Radboud Universiteit Nijmegen, heeft zelf tijdens de hoorzitting van het WRR-rapport al eens opgeroepen tot een soortgelijke review als DFID en heeft deze nu dus gekregen. Maar alleszins tevreden is hij niet.

Hoebink: ‘Nederland is een naïeve multilateraal. Bij een organisatie als de UNDP, die heel hoog scoort, lekt veel te veel geld weg in het apparaat zelf. Nederland is te weinig kritisch naar de VN en VN organisaties; er staat niets in over hoe de fragmentatie moet worden verminderd. Dat de VN te gefragmenteerd en ongecoördineerd is, weten we al sinds 1966, maar deze brief slipt daar langs.’

De scorecard zelf is naar Hoebinks mening te summier en kort door de bocht. Bovendien mist hij de scorecards van 9 organisaties, zoals UN Habitat en IOM: organisaties die in de brief wel worden genoemd als organisaties waar minder geld naartoe gaat. Ook een uiteenzetting van de Nederlandse inzet ontbreekt, in Hoebinks mening. ‘Er wordt niet specifiek gemaakt wat Nederland zou willen bereiken binnen en met die organisaties. Het is in die zin een vage en algemene brief.’

Verder vindt Hoebink dat er te blind is gevaren op de evaluaties van de organisaties zelf en op indrukken, oftwel ‘images’ van vertegenwoordigers. In plaats daarvan, zou Nederland samen met andere donoren een onafhankelijke evaluatie moeten doen – en pas daarna een dergelijk scorecard maken.

Laatdunkend

Maar een woordvoerder van het ministerie laat weten het verrassend te vinden dat juist op deze brief de kritiek komt dat Nederland een naïeve multilateraal zou zijn. Het ministerie vindt zichzelf juist uitgesproken kritisch. ‘Organisaties zijn kritisch onder de loep genomen. Een organisatie die onvoldoende effectief is, krijgt minder geld.’ En dat de VN hulp gefragmenteerd is, is ook voor het ministerie niet onbekend. ‘Daar zetten we al jaren op in.’ Het ministerie vindt verder dat Hoebink wel erg laatdunkend doet over de onafhankelijke evaluaties van de organisaties zelf. De evaluatiedienst van de Wereldbank is bijvoorbeeld uitstekend. Buitenlandse Zaken is wel voorstander van meer onafhankelijke evaluaties samen met andere donoren.

Dat Paul Hoebink, als wetenschapper, de scorecards wat summier vindt, kan het ministerie wel inkomen. In de brief zijn handzame samenvattingen gebruikt. De scorecards zelf zijn voor iedere organisatie minstens 15 pagina’s lang.

Voor een gedetailleerder uiteenzetting van de Nederlandse inzet op het multilaterale kanaal, verwijst het ministerie naar de Multilaterale nota van 2009, waar de Kamerbrief op voort borduurt. En voor wat betreft de 9 overige organisaties die nog een scorecard missen: voor nu heeft het ministerie gekozen voor die organisaties waar een substantieel deel van de Nederlandse ODA-bijdrage gaat. Maar wie weet, komen deze nog wel in de toekomst.