Globalisering vergroot de wederzijdse afhankelijkheid van landen en regio’s. Binnenland en buitenland raken verknoopt en doordringen elkaar. De ontwikkelingsagenda raakt verweven met mondiale problemen die even belangrijk zijn voor Nederland of Europa als voor ontwikkelingslanden. Hierdoor verliest ontwikkelingssamenwerking bestaansrecht als apart beleidsveld met eigen instituties, betoogt  Henk Molenaar, adjunct-directeur van WOTRO, Science for Global Development. De kennisagenda zal zich gaan richten op de grote mondiale vraagstukken.

Zelden heeft een beleidsadvies zulk een snelle navolging gevonden als het rapport van de  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over ontwikkelingssamenwerking: ‘Minder pretentie, meer ambitie’. Het huidige kabinet heeft dit advies omarmd en in navolging ervan gekozen voor een sterke focus op economische ontwikkeling. Daarmee tekent zich een trendbreuk af in het Nederlandse OS-beleid dat zich jarenlang heeft gekenmerkt door relatief veel aandacht voor sociale sectoren als onderwijs en gezondheidszorg. Ook wordt in navolging van het advies gekozen voor een substantiële beperking van het aantal partnerlanden. Die trend was al veel langer zichtbaar maar wordt nu versneld doorgezet.

De gevolgen van deze beleidskeuzes doen zich des te sterker voelen omdat zij samenvallen met een periode van ongekende bezuinigingen. Binnen een periode van twee jaar wordt de begroting voor ontwikkelingssamenwerking met zo’n twintig procent teruggebracht. Bovendien worden vanuit andere ministeries dan Buitenlandse Zaken claims gelegd op de resterende middelen. Het Ministerie van Defensie financiert reeds activiteiten uit de OS begroting. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie doet aanspraak op € 300 miljoen uit het ontwikkelingsbudget voor het topsectorenbeleid. Ik verwacht voor de komende jaren een verder oplaaiende strijd rond de besteding van OS-middelen en een sluipende aantasting van het traditionele monopolie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Maar in andere opzichten heeft het kabinet het advies vooralsnog niet opgevolgd. De WRR onderstreept in zijn advies het belang van kennis en onderzoek en breekt een lans voor het substantieel opschroeven van investeringen op dat vlak. Om de rol van kennis in de beleidsuitvoering te borgen bepleit de raad de oprichting van een professionele uitvoeringsorganisatie, NLAID. Ook benadrukt de raad het belang van  aandacht voor mondiale vraagstukken, internationale publieke goederen en coherentie van beleid. Zo wordt geadviseerd een centrum voor Global Issues op te richten, door de raad gezien als een uitgelezen mogelijkheid om Nederland een leidende rol te geven in het denken over internationale publieke goederen.

Hoewel er zowel in de basisbrief als in de focusbrief van staatssecretaris Knapen mooie woorden te vinden zijn over het belang van kennis en over de rol van de Nederlandse wetenschap, zien we dat er in de praktijk vooralsnog geen invulling aan wordt gegeven. Nieuwe initiatieven zijn nog niet zichtbaar en ondertussen verschraalt de bestaande kennisinfrastructuur op het gebied van kennis en onderzoek voor ontwikkeling. Ook op het gebied van mondiale vraagstukken en coherentie heeft de staatssecretaris nog niet veel laten zien. Voorlopig dus wel woorden maar geen daden, ofwel juist minder ambitie en meer pretentie.

Op dit moment wordt een nieuw beleid ontwikkeld door staatssecretaris Knapen voor kennis en onderzoek. Tevens zal vanuit het Ministerie van Buitenlandse Zaken een bijdrage worden geleverd om, in antwoord op de motie Ferrier en Dikkers, te komen tot een regeringsstandpunt ten aanzien van coherentie voor duurzame ontwikkeling vanuit een mondialiseringsvisie. Ook dat zal haast onvermijdelijk gepaard gaan met kennisvragen. Hier ligt dan ook voor het kabinet een uitgelezen kans om juist op het terrein van mondiale vraagstukken en coherentie van beleid een slag te maken in het ontwikkelen van een kennisstrategie. Het is daarom een goed moment om stil te staan bij een kennisagenda voor mondiale ontwikkeling en de daarvoor benodigde infrastructuur.

Trends in mondiale ontwikkeling

Er is al vaak op gewezen dat de mondiale context voor internationale ontwikkelingssamenwerking snel verandert. Armoede neemt nieuwe vormen aan en beperkt zich niet langer tot ontwikkelingslanden. De meest armen op deze wereld wonen inmiddels in middeninkomenslanden. Maar ook de ontwikkelde wereld kent armoede in achterstandswijken en onder specifieke, veelal allochtone bevolkingsgroepen. Vanuit een noordelijk perspectief is ‘het Zuiden’ niet langer daarginds, geografisch gesitueerd in ontwikkelingslanden. Armoede en ongelijkheid zijn tot een mondiale problematiek geworden die zich overal voordoet in wisselende gedaanten.

Tegen deze achtergrond lijkt de vooralsnog eenzijdige keuze voor een beperkter aantal partnerlanden en daarbinnen voor een focus op economische groei een nogal ongelukkige. Een complex mondiaal verdelingsvraagstuk wordt zo teruggebracht tot een één-dimensionaal proces dat zich in enkele landen afspeelt. Ontwikkeling wordt gedepolitiseerd en getechnocratiseerd. Ontwikkelingssamenwerking dreigt te verworden tot een achterhoedeverschijnsel.

Globalisering beperkt zich niet tot het armoedevraagstuk. De ontwikkelde wereld krijgt steeds vaker te maken met problemen die voorheen vooral met de derde wereld werden geassocieerd. Aantasting van de natuurlijke omgeving, migratie en de implicaties daarvan voor culturele identiteit, internationale georganiseerde misdaad en terrorisme, infectieziekten die zich razendsnel over de aardbol kunnen verspreiden … het zijn slechts enkele van de vele problemen die mensen wereldwijd raken. Door globalisering neemt de wederzijdse afhankelijkheid van landen en regio’s toe. Mondiale economische groei gaat samen met klimaatverandering, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en toenemende sociaal-economische ongelijkheid. Door globalisering raken deze processen niet alleen vervlochten maar worden ook steeds zichtbaarder en doen zich overal voelen. Zij vormen een steeds urgenter wordende context voor beleid, zowel buitenlandbeleid als binnenlandbeleid, het onderscheid tussen beide doet niet ter zake.

Ook internationale veiligheidsvraagstukken zijn van karakter veranderd, zoals nog niet zo lang geleden benadrukt door een ander rapport van de WRR, ‘Aan het buitenland verplicht’, mede geschreven door de huidige staatssecretaris van buitenlandse zaken. Door globalisering zijn voorheen relatief overzichtelijke nationale en regionale thema’s verknoopt geraakt. Zij zijn onderdeel gaan uitmaken van mondiale vraagstukken die zich niet langer alleen in de interstatelijke arena afspelen. Niet-statelijke actoren spelen een toenemende rol en de natiestaat boet aan belang in.

Institutionele implicaties

Dit alles zal op termijn consequenties hebben voor de institutionele inbedding van beleid. Door globalisering verliezen de begrippen binnenland en buitenland hun betekenis. Er is juist sprake van een groeiende verwevenheid over landsgrenzen heen. In een wereld waarin de onderlinge afhankelijkheid steeds groter wordt kunnen de eigen belangen steeds minder los gezien worden van de belangen van anderen. Er is sprake van een ‘ontgrenzing’ van internationale betrekkingen. Tegen deze achtergrond, het is al vaker gezegd, onder meer door de WRR zelf, is een Ministerie van Buitenlandse Zaken een anachronisme aan het worden. Globalisering ondergraaft ook het traditionele raamwerk voor ontwikkelingssamenwerking dat gebaseerd is op de Noord-Zuid tegenstelling en het onderscheid tussen (statelijke) donoren en ontvangers. Daar waar ontwikkelingsproblematiek steeds sterker een mondiaal karakter krijgt (denk aan het armoedevraagstuk) laat het zich niet langer vangen in buitenlandbeleid en de relaties tussen donor en ontvanger.

Het is dan ook de vraag of het zinvol is om ontwikkeling of ontwikkelingssamenwerking als een apart beleidsveld met een eigen institutionele vormgeving te handhaven. Je zou kunnen betogen dat inhoudelijk gezien de ontwikkelingsagenda breder wordt en nieuwe mondiale vraagstukken gaat omvatten. Maar moeten we al die weliswaar nauw verweven maar toch verschillende thema’s binnen een enkel beleidsveld blijven rangschikken­?  In ieder geval geldt voor de grote mondiale vraagstukken dat die zich niet laten insnoeren tot het beleidsveld van ontwikkelingssamenwerking of zelfs van buitenlandse zaken.

Als ontwikkelingsproblematiek zich niet langer beperkt tot ontwikkelingslanden en ook steeds vaker raakt aan thema’s van andere beleidsvelden, dan ligt het voor de hand om het cluster van thema’s dat wij tot dusver groepeerden onder ‘ontwikkeling’ (denk aan armoedebestrijding, volksgezondheid, duurzame groei, onderwijs, maatschappijopbouw, goed bestuur en dergelijke) uiteen te laten vallen in afzonderlijke beleidsagenda’s die allemaal een mondiale (en dus ook een binnenlandse) dimensie kennen. Dat zou neerkomen op het mainstreamen van ontwikkelingssamenwerking in andere beleidsagenda’s die belegd zijn bij andere ministeries en waar andere spelers en instrumenten bij betrokken zijn.

Het lijkt mij dat globalisering dit niet alleen onvermijdelijk maar ook wenselijk maakt. Ik bepleit dan ook dat wij dit bewust gaan nastreven. Ontwikkelingssamenwerking als een min of meer afgescheiden sector, met eigen beleid, eigen actoren en eigen instrumenten, verliest zijn bestaansrecht en zal gaan verdwijnen. Dat zal niet zonder slag of stoot gebeuren vanwege gevestigde belangen, internationale afspraken en de gebruikelijke institutionele traagheid. Maar de sector heeft haar langste tijd gehad en we kunnen daar maar beter proactief op inspelen door naar nieuwe arrangementen toe te werken.

Overigens betekent dit niet dat er geen plaats meer zou zijn voor internationale solidariteit, maar juist dat die op een andere manier moet worden vormgegeven. Mondiale maatschappelijke betrokkenheid zal in die verschillende beleidsagenda´s moeten worden ingebracht: het tegengaan van mondiale ongelijkheid, het bevorderen van mondiale sociale cohesie, nieuwe vormen van mondiaal bestuur. Dit zou de coherentie van beleid ten goede komen. Het betekent wel dat de vaak tenenkrommende kortzichtigheid van de nadruk op korte termijn eigenbelang van veel nationaal beleid (overigens niet alleen van Nederland) plaats zal moeten maken voor een meer visionaire benadering die gericht is op een verlicht lange termijn mondiaal belang, een collectief belang dus.

Vanuit dit perspectief is de strijd om de besteding van OS-middelen en de aantasting van het monopolie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken makkelijk te duiden. Het mainstreamen van de ontwikkelingssamenwerking is reeds begonnen en de herallocatie van financiële stromen zal kunnen leiden tot meer coherentie en het scheppen van nieuwe kansen.

De kennisagenda en -infrastructuur

In het licht van deze ontwikkelingen beginnen we ons te realiseren dat zich een enorme kennisagenda ontvouwt. We staan eigenlijk pas aan het begin van het besef dat globalisering een reeks van mondiale transities met zich mee brengt. We hebben nog een enorme weg te gaan in het doorgronden van hoe de verschillende ontwikkelingen elkaar beïnvloeden en verschillend uitwerken in uiteenlopende landen en regio’s.

Door globalisering raken samenlevingen en culturen met elkaar vervlochten. Andere factoren dan de natiestaat worden van invloed op de economie, op soevereiniteit en identiteit. Maar dat betekent niet dat verschillen verdwijnen. Lokale tradities en identiteiten worden niet zelden opnieuw herontdekt en benadrukt. Economische, sociale of politieke activiteiten kunnen ontworteld raken en los komen van de lokale context, maar kunnen ook weer een nieuwe inbedding vinden op andere plaatsen. Mondiale processen drukken hun stempel op het lokale niveau maar ondervinden daar ook weerstand en worden op hun beurt beïnvloed.

Verschillende mondiale transities raken met elkaar vervlochten, maar dit neemt steeds specifieke, concrete vormen aan op plaatsen waar het lokale, nationale en mondiale elkaar raken. Het mondiale vormt geen eigen autonoom domein dat los staat van andere niveaus. Het kent wel eigen wetmatigheden en kenmerken, maar het kan alleen bestaan in en door het nationale en lokale niveau. Op elke as die het lokale met het mondiale verbindt, is er een dynamische interactie en wederzijdse beïnvloeding van verschillende niveaus, niveaus die zich ook kenmerken door verschillende tijdschalen waarbinnen ontwikkelingen zich aftekenen. Mondiale processen die zich afspelen op langere termijn raken aan lokale processen die zich op een geheel andere tijdschaal aftekenen en ze beïnvloeden elkaar.

Er ligt hier een wereld braak aan kennisvragen en nog goeddeels latente kennisbehoeften. De kennisagenda voor mondiale ontwikkeling is veel groter en urgenter dan vaak wordt beseft. De voortgaande wederzijdse doordringing van thema’s, geografische gebieden en schaalniveaus zal tot steeds nieuwe vragen leiden.

Dit alles heeft natuurlijk ook consequenties voor de benodigde kennisinfrastructuur of zou dat moeten hebben. De kennisagenda die de globalisering met zich mee brengt is veel breder dan het veld van kennis voor ontwikkeling dat we de afgelopen decennia gekend hebben. Die agenda laat zich ook niet bedienen door een kennisinfrastructuur die is toegespitst op de ontwikkelingssamenwerking. Zo´n kennisinfrastructuur is daarvoor  te nauw. Niet dat de kennisagenda voor ontwikkelingssamenwerking onbelangrijk is en geen adequate infrastructuur verdient. Integendeel, zolang de sector bestaat en actief is verdient dat aandacht. Ook het landenbeleid dient met adequate kennis onderbouwd te worden. Maar net zoals de ontwikkelingsagenda gemainstreamd zal worden in andere beleidsagenda´s, zo zal ook de corresponderende kennisinfrastructuur geworteld moeten worden in het bredere institutionele landschap voor kennis en wetenschap.

Om die reden zie ik ook niet zo veel in een centrum voor Global Issues zoals voorgesteld door de WRR. Global issues zijn te breed en te complex om vanuit een enkel centrum adequaat geadresseerd te worden. Dat is beter begrepen door de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). In het rapport ‘Kennis zonder Grenzen’ bepleit die raad dat het gehele Nederlandse wetenschapsbeleid veel sterker dan nu het geval is gericht zou moeten worden op internationale samenwerking en geïntegreerd zou moeten worden met het kennisbeleid binnen de ontwikkelingssamenwerking. De raad adviseert dat mondiale uitdagingen leidend zouden moeten zijn bij de agendering van onderzoek aan de Nederlandse kennisinstellingen.

Ik onderschrijf dat van harte. Aandacht voor mondiale vraagstukken zou een centrale rol moeten spelen binnen het gehele institutionele landschap van onderzoek en hoger onderwijs. Ook dat zal niet zonder slag of stoot gerealiseerd worden. De grote mondiale vraagstukken vragen om een interdisciplinaire benadering en ook om een integrale aanpak waarbij er ruimte is voor fundamenteel onderzoek, toegepast onderzoek en innovatie in onderlinge samenhang. De Nederlandse kennisinstellingen zijn daarvoor niet goed georganiseerd en zijn disciplinair verkaveld.

Kansen

Toch lijken er juist nu mogelijkheden te zijn om stappen in de goede richting te zetten. Ik wijs op een aantal ontwikkelingen die zich nu afspelen en die kansen bieden voor een betere inrichting van de kennisinfrastructuur. Allereerst is er de recente Strategische Agenda voor Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Deze agenda richt zich op het bevorderen van differentiatie en een veel duidelijker profilering van de instellingen. Een thematische profilering op de grote mondiale uitdagingen zou daar heel goed vorm aan kunnen geven.

Daarmee zouden de Nederlandse instellingen zich goed voorsorteren om toegang te krijgen tot financiering van onderzoek uit het 8^e Europese kaderprogramma voor Onderzoek en Technologische Ontwikkeling. De Europese Commissie heeft eerder dit jaar een groenboek gepubliceerd over een gemeenschappelijk strategisch kader voor financiering van onderzoek en innovatie. Daarbij is er een centrale plaats ingeruimd voor onderzoek naar maatschappelijke uitdagingen die zo groot zijn dat geen enkel land die op eigen kracht zal kunnen oplossen. Een profilering op deze thema´s zou voor Nederlandse universiteiten (of clusters van universiteiten) dus een mogelijkheid zijn om toegang tot Europese financiering te vergroten.

Interessant genoeg onderschrijft de Nederlandse regering die nadruk op de grote maatschappelijke uitdagingen. In een reactie op het groenboek heeft het kabinet laten weten een versobering van de Europese begroting na te streven. Maar binnen die krappere budgettaire ruimte bepleit het kabinet meer investeringen in onderzoek en wetenschap. Het kabinet juicht een focus op maatschappelijke uitdagingen toe en noemt daarbij onder meer klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit en schaarste van grondstoffen. De bijdrage van Nederland hieraan zit hem in de herallocatie en samenvoeging van bestaande middelen binnen de topsectoren. Binnen de topsectoren vindt een bundeling van krachten en middelen plaats waardoor Nederland nog beter wordt in datgene waar zij al goed in is. Die kracht kan dan worden ingezet voor ontwikkelingsdoelen en de grote maatschappelijke uitdagingen. Hier ligt dus opnieuw een kans om aandacht voor mondiale vraagstukken te verankeren, nu niet alleen in de kennisinstellingen maar ook in de private sector.

De gedachte dat je dat waar Nederland goed in is mobiliseert voor ontwikkelingssamenwerking is natuurlijk niet nieuw. Het pleidooi hiervoor is de laatste jaren weer gegroeid, onder meer in de eerder genoemde adviezen van de WRR en de AWT. Het is ook eigenlijk een voor de hand liggende gedachte. Het al even bekende risico is dat de benadering doorslaat in aanbodsturing, gebonden hulp en nadruk op het Nederlandse economische belang. Bij de grote mondiale vraagstukken is dat risico wat minder groot omdat het hierbij gaat om een gedeelde problematiek en collectieve belangen. Maar ook daar kan een te grote nadruk op waar Nederland goed in is doorslaan in een eenzijdige aandacht voor wat goed is voor Nederland.

De voor de topsectoren uitgebrachte adviezen bieden desalniettemin interessante mogelijkheden. Bij veel van de adviezen wordt uitgegaan van een ambitieuze duurzaamheidsagenda, ambitieuzer dan wat het kabinet zelf dus dusver heeft laten zien. Bij enkele adviezen is er sprake van een mondialiseringsvisie en zelfs van aandacht voor ontwikkelingsvraagstukken als mondiale voedselzekerheid. De adviezen kijken dus verder dan economische groei alleen en hebben oog voor verbanden die het niveau van individuele landen overstijgen. Bij de topsectoren liggen dan ook mogelijkheden en het is zaak aandacht voor mondiale vraagstukken en collectieve belangen nog beter te verankeren in de agenda’s van de topsectoren.

Het valt te hopen dat het beleid voor kennis en onderzoek van staatssecretaris Knapen en de visie op coherente duurzame ontwikkeling deze lijn niet alleen volgt maar ambitieus doortrekt. Er ligt hier een uitgelezen kans voor de staatssecretaris en het DGIS om verder wegzakken van de OS-agenda in de achterhoede van het regeringsbeleid te voorkomen en om bij de onvermijdelijke mainstreaming van OS nog geruime tijd een centrale regisserende rol te spelen.

Henk Molenaar is adjunct-directeur van WOTRO Science for Global Development, het gebied binnen de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) dat zich bezighoudt met wetenschappelijk onderzoek op het terrein van mondiale ontwikkelingsvraagstukken.