De Europese Unie besteedt deze periode 39,5 miljard euro aan ontwikkelingssamenwerking. Een flinke som geld? Een nog veel groter bedrag komt net zo snel terug in eigen zak als het naar ontwikkelingslanden gaat. Ontwikkelingssamenwerking heeft weinig zin als het niet coherent is met beleidsterreinen als handel en landbouw, vindt een groep Europese ngo’s die strijdt voor meer beleidscoherentie. Maar heeft de EU eigenlijk wel zin om te veranderen?

De EU houdt graag vast aan een systeem dat internationale handel voor hen voordelig maakt. Dumping van landbouwproducten, goedkope winning van grondstoffen, en verkoop van gepatenteerde medicijnen zijn al jaren big business. Gevolg: ontwikkelingslanden hebben nauwelijks kans zich duurzaam te ontwikkelen. Want zonder gelijkwaardige handelsverhoudingen en goedwerkende belastingsystemen heeft ontwikkelingssamenwerking maar een minimaal effect.

Dat moet veranderen, vindt een alliantie van ngo’s uit verschillende Europese lidstaten . In samenwerking met  de Concord, de federatie van Europese ontwikkelingsorganisaties, strijdt de politieke lobbyorganisatie Fair Politics voor meer coherentie van beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Ontwikkeling is niet alleen een zaak van ambtenaren en politici die zich specifiek met ontwikkelingsbeleid bezighouden, vinden zij. Juist binnen beleidsterreinen als internationale handel, landbouw en grondstoffen moet ontwikkeling gestimuleerd worden, in plaats van tegengewerkt. Via lobby en kritische analyse van beleidsdocumenten drukken zij het Europees Parlement met de neus op de feiten. En dat lukt aardig, vindt Suzan Cornelissen van Fair Politics. ‘Beleidscoherentie is de laatste twee jaar echt een buzz word geworden binnen het Europees Parlement.’

Op papier

Politici worden zich steeds meer bewust van de  botsing tussen Europees eigenbelang en de belangen van ontwikkelingslanden. De EU legde het belang van beleidscoherentie voor ontwikkeling zelfs wettelijk vast in het verdrag van Lissabon. In artikel 21 en 208 van dat verdrag belooft de EU ervoor te zorgen dat beleidsterreinen geen schade zullen toebrengen aan ontwikkelingslanden. De EU toont ook politiek commitment, sinds 2005 volgt zij het beleid Policy Coherence for Development waarin coherentie van beleid wordt gestimuleerd om de Milleniumdoelen te halen.

Maar of deze toezeggingen op papier nu ook tot concrete veranderingen leiden, is een tweede. Thijs Berman is als Europarlementariër lid van de commissie ontwikkelingssamenwerking namens de Social Democrats. Hij constateert wel degelijk verandering, al gaat die met een slakkengang. ‘Neem het probleem van exportsubsidies’, zegt hij, ‘in vijftien jaar tijd zijn die teruggegaan van een bedrag van vijftien miljard naar driehonderd miljoen. Iedereen weet dat exportsubsidies schadelijk zijn voor ontwikkelingslanden, maar in praktijk gaat de afschaffing ervan tergend langzaam.’ Individuele belangen van lidstaten en beleidsterreinen blijven een overheersende rol spelen, geeft hij aan.

Eigenbelang voorop

Een ander voorbeeld is het Europese grondstoffenbeleid, de Raw Materials Initiative. Goedkope grondstoffen moeten volgens dit beleid een basis vormen voor economische groei en werkgelegenheid in de EU. Om toevoer te garanderen en de opkomende economieën China en India de pas af te snijden, volgt de EU een agressieve strategie die voorkomt dat  exporteurs van grondstoffen zelf gaan industrialiseren. Op die manier wordt een situatie in stand gehouden waarin ontwikkelingslanden nauwelijks profiteren van hun bodemschatten.

De EU probeert te voorkomen dat grondstoffenexporteurs maatregelen zullen nemen die de mogelijkheden op gebied van import en buitenlandse investeringen (FDI) zullen inperken. Dit ‘probleem’ wordt aangemerkt als Resource Nationalism. Daarmee gaat de EU in tegen het VN-convenant voor economische, sociale en culturele rechten. Want daarin wordt gesteld dat grondstoffenexporteurs het recht hebben de winning van grondstoffen te beschermen op sociale en ecologische gronden. Hetzelfde komt naar voren in het ontwikkelingsverdrag van de EU zelf. Een analyse van de European Development Fund wijst uit dat duurzame winning van grondstoffen en de creatie van een aantrekkelijk investeringsklimaat centraal staan in de groei van Afrikaanse economieën.

Dat heeft de Europese commissie ter harte genomen in de nieuwe grondstoffencommunicatie die 2 februari openbaar werd gemaakt. Daarin stelt de EU dat de belangen van ontwikkelingslanden meegewogen zullen worden in de beslissingen over grondstoffenbeleid. De EU spreekt van een win-winsituatie, de winning van bodemschatten moet zowel de EU als ontwikkelingslanden ten goede komen. De commissie zal zich inzetten voor vergroting van transparantie, zowel voor staten als (mijnbouw)bedrijven. Daarnaast zal de EU uitzoeken in hoeverre de huidige exportbelemmeringen bijdragen aan lokale ontwikkeling, zodat deze belemmeringen niet afgeschaft hoeven worden.

Middenweg

‘Het grootste succes van de afgelopen jaren’, noemt Cornelissen de nieuwe communicatie. Want daarmee wordt precies het doel bereikt waar Fair Politics voor staat. Belangen die haaks op elkaar staan, worden met elkaar in verband gebracht. ‘We zijn pragmatisch’, zegt Cornelissen, ‘het is politiek gezien onmogelijk om de implementatie van zo’n grondstoffenbeleid of een handelsverdrag helemaal te voorkomen. Daarom kiezen we voor een middenweg en proberen we politici te motiveren de bril van ontwikkelingssamenwerking op te zetten binnen de beleidsterreinen waar zij zich mee bezighouden.’

Berman streeft als politicus soortgelijke doelen na. Hij pleit voor de opname van uitzonderingsclausules in handelsverdragen. ‘Die handelsverdragen zijn nu nog volslagen incoherent met het ontwikkelingsbeleid’, zegt hij. ‘Zo’n uitzonderingsclausule heb je in een middag geschreven en is behoorlijk effectief.’

Maar vind maar eens iemand die daar dan een middagje voor gaat zitten. Veel parlementariërs willen best meegaan in bestaande clausules, maar nemen niet graag initiatief, zegt Cornelisse. De belangrijkste taak van de ngo’s blijft informatie verschaffen. Via expertmeetings worden parlementariërs en ambtenaren zich bewust van het probleem en komen ze op ideeën. Berman, uitgeroepen tot Coherence King onder de Europarlementariërs, probeert zijn collega’s tijdens conferenties te mobiliseren. ‘Conferenties vormen een mooi beginpunt voor politieke actie’, vindt hij. ‘Op zo’n bijeenkomst wordt geëvalueerd wat er gedaan moet worden en vormt zich een netwerk rond een bepaald onderwerp.’ De commissie ontwikkelingssamenwerking heeft sinds kort een woordvoerster speciaal voor coherentie. Zij houdt de ontwikkelingen op belangrijke beleidsterreinen scherp in de gaten en is aanspreekpunt binnen het parlement.

Achter op de VS

Fair Politics wist met haar strategie ook bij te dragen aan het elimineren van de incoherentie op het gebied van suiker en illegaal hout. Alleen zijn deze zaken klein en afgebakend, vergeleken bij de enorme incoherentie die nog steeds bestaat op overkoepelende thema´s als Economic Partnership Agreements en belastingsystemen. En hoe warm loopt Europa daarvoor na de klappen van de financiële crisis? De EU heeft haar handen vol aan het redden van lidstaten die op het randje van faillissement balanceren, het is goed voorstelbaar dat het lot van landen duizenden kilometers verderop even op de achtergrond raakt. In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid wordt onomwonden gesteld dat ons land in de eerste plaats gaat voor economisch eigenbelang. Minister Rosenthal zei in een interview met de Volkskrant van 11 december zelfs dat het buitenlandbeleid van Nederland zich zal richten op het zo goedkoop mogelijk verkrijgen van grondstoffen. Mensenrechten komen daarbij op de tweede plaats.

De EU en ook Nederland verdedigen hun strategieën als win-winsituaties, of synergies. Ontwikkelingslanden krijgen interessante voordelen in ruil voor een het behoud van een economische maatregelen die voor de EU gunstig zijn. Cornelissen vindt synergies een nietszeggend modewoord. ‘Voor een beleid dat beide partijen ten goede komt, moeten beide partijen ook concessies doen.’

Berman gelooft wel in win-winsituaties, maar definieert eigenbelang anders dan de EU en de Nederlandse minister. ‘Je hebt korte en lange termijn eigenbelang. Het is uiteindelijk in het belang van de EU dat grondstoffen op een eerlijke en duurzame manier gewonnen worden. En een coherent beleid leidt op de lange termijn tot nieuwe handelspartners en afzetmarkten en internationale stabiliteit.’

Hij maakt zich zorgen over de Europese inzet voor die langetermijnbelangen. ‘We lopen mijlen ver achter op de VS’, zegt hij. ‘Daar is al een goed systeem voor transparantie ontwikkeld, waardoor bedrijven gedwongen worden openheid te geven over hun financiële data.’ De EU is nog lang niet zo ver omdat lidstaten hun individuele economische belangen nog steeds voorop stellen.

Dat is volgens Berman zeker te wijten aan de financiële crisis, maar nog meer aan de opkomst van de nieuwe economieën. ‘Europa is bang om achter te raken op deze landen en volgt daarom een agressieve strategie van eigenbelang. Dat staat internationale samenwerking rondom gezamenlijke doelen op de lange termijn in de weg’, stelt hij.

Over de streep

Volgens Cornelissen is er weinig veranderd, hoewel de ontwikkelingsbudgetten van afzonderlijke lidstaten naar beneden worden bijgesteld, vermindert de aandacht voor coherentie van beleid niet, denkt zij. ‘Je zou bijvoorbeeld verwachten dat de Portugese regering op het moment niet geïnteresseerd is in beleidscoherentie’, zegt ze. ‘Maar juist daar werd onlangs een resolutie aangenomen waarin beleidcoherentie voor ontwikkelingssamenwerking wettelijk wordt vastgelegd.’

En ook in Nederland gaat het de goede kant op met coherentie van beleid, ondanks de op eigenbelang gerichte buitenlandstrategie. In het WRR-rapport, dat de leidraad vormt voor het nieuwe Nederlandse ontwikkelingsbeleid, wordt coherentie van beleid geïdentificeerd als één van de belangrijkste voorwaarden voor een succesvol ontwikkelingsbeleid. Het belang van coherentie krijgt daarnaast ook brede politieke steun. De Tweede Kamer nam in december de motie Ferrier-Dikkers aan, waarmee de regering verplicht wordt de Kamer tweejaarlijks te informeren over concrete vooruitgang op het gebied van beleidscoherentie.

De afgelopen jaren is veel bereikt. Policy Coherence for Development, is nu een welbekend begrip en niet alleen bij besluitvormers die zich al met ontwikkelingsbeleid bezighielden. ‘We hebben in de afgelopen jaren de juiste contacten gelegd, en veel belangrijke onderwerpen aangekaart als zijnde incoherent’, zegt Cornelissen. ‘Het is een belangrijke vooruitgang dat coherentie van beleid nu in het verdrag van Lissabon is vastgelegd. Nu moeten we verder uitbouwen wat we al hebben bereikt.’ Die uitbouw zal kansrijk zijn op afgebakende onderwerpen, maar van beleidsterreinen die aan veel verschillende onderwerpen raken moet niet teveel verwacht worden. ‘Op het gebied van EPA’s hebben we eigenlijk nog niets concreets bereikt’, zegt ze. ‘ Zuidelijke partners zijn zich door onze lobby wel meer bewust van de gevaren van EPA’s, maar de verdragen zijn nog steeds even schadelijk voor hun economieën. Op het gebied van EPA’s spelen gewoonweg teveel economische belangen.’