Professionalisering van het personeelsbeleid is een belangrijk aspect uit de tweede beleidsbrief van staatssecretaris Ben Knapen.  Oud-topambtenaar Paul Hassing juicht dit toe. Maar de huidige organisatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken maakt die beleidsvoornemen bij voorbaat al een kansloze missie. Hoe het anders moet? Hassing vindt dat het kabinet het advies van de WRR om een NL-Aid op te richten moet overnemen. Hij geeft zelf alvast een voorzet hoe zo’n NL-Aid georganiseerd moet zijn.

Het WRR rapport ‘Minder pretenties, meer ambities’ heeft de noodzaak onderbouwd van een aparte Nederlandse dienst voor ontwikkelingssamenwerking, losgemaakt van het ministerie van Buitenlandse Zaken, met een eigen personeelsbeleid. De WRR constateert dat het met de deskundigheid op het departement droevig is gesteld en veel beter kan, ja zelfs beter moet. Hoewel de WRR dat niet expliciet stelt, wijt zij het verlies aan visie op ontwikkelingssamenwerking ook aan de gebrekkige deskundigheid en het lerend vermogen van het departement.  De WRR laat open hoe een dergelijke gespecialiseerde dienst eruit moet zien, maar verwijst voor de gedachtevorming naar het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

In een reactie op het WRR rapport laat het kabinet weten dat zij ‘erkent dat hier een verdere verbeterslag nodig is, maar ziet hier niet op voorhand als enige oplossing het oprichten van een aparte eenheid binnen of buiten de huidige organisatie.’ Het kabinet zal zich inspannen om gericht te investeren in kennisopbouw van deskundigheid en ervaring. Hiermee hoopt het kabinet de voorstanders van een aparte dienst de wind uit de zeilen te nemen. Maar deze passage kan het best worden samengevat met ‘We beloven beterschap, maar we blijven zitten waar we zitten.’ Hoe geloofwaardig is deze inspanningsverplichting als het departement al meer dan 10 jaar met de mond belijdt juist het kennisniveau te verbeteren, maar al die tijd afneemt?

Geen hout snijdt

Degenen die vertrouwd zijn met het departement, weten dat deze opmerking van het kabinet geen hout snijdt, op zijn best een klein splintertje. Ook nu worden kennisfuncties opgeheven en lopen tijdelijke contracten van deskundigen af. Zij zoeken elders een goed heenkomen. En wie het departement kent,  weet ook dat het ontwikkelen van deskundigheid al meer dan tien jaar op de interne agenda staat.

Alle voorstellen voor verbeteringen worden in de zogenaamde SG/DG beraad tegengehouden. Tot op de dag van vandaag worden carrières bij Buitenlandse Zaken niet gemaakt bij ontwikkelingssamenwerking, maar elders in de organisatie. Dat voorkomt dat ervaring wordt opgebouwd en deskundigheid wordt ontwikkeld. Nog steeds is de sfeer op het departement dat het instromen van deskundigen een bedreiging vormt voor aan de voet geworven generalisten. Zij bezetten functies die voor de carrière van deze diplomaten als opstapje naar een hogere functie zeer worden begeerd.

Dat het ontbreken van kennis daarbij een probleem zou zijn, wordt met een minzaam lachje afgedaan. De heersende opvatting is dat alles te leren valt binnen vier tot zes maanden en een goede dossiervorming zorgt voor de nodige overdracht na vier jaar. Dat deze aanpak mijlen

afstaat van de wijze hoe er met deskundigheid en ervaring bij ander departementen wordt omgegaan, speelt blijkbaar geen rol omdat BuZa ‘uniek’ is en de integrale beleidsvoering maatgevend is. In goed Nederlands vertaald, betekent dit dat de diplomaat van alles een beetje moet weten, vooral regels en procedures moet kunnen toepassen en deskundigheid geen pre is, eerder een ballast.

Aansturing laat te wensen over

De afnemende deskundigheid en het verdwijnen van ervaring zijn niet alleen gebaseerd op een absolute afname van het aantal deskundigen. Het is ook te wijten aan de ontwikkeling dat deskundigen steeds meer formulieren moeten invullen en te pas en te onpas verantwoording moeten afleggen. Ook de aansturing van deskundigheid laat te wensen over. De managers bij Buitenlandse Zaken verklaren hun jaarplan heilig, eisen regelmatige rapportages, controleren op regels en procedures en accepteren geen tussentijdse aanpassingen tenzij door hogerhand aangegeven. Deskundigen stellen zich hierop in, voldoen aan de vraag van hun leidinggevende en hopen verder met rust gelaten te worden: een soort begrijpelijk strategie van professionals. Deze interne management cultuur is uitgebreid beschreven in rapporten van Twijnstra Gudde en KPMG.

Het is deze managementcultuur die het WRR vergeten heeft te beoordelen. Een managementcultuur die gericht is op het onderhouden van relaties prioritair te stellen en inhoud secundair. Zolang die cultuur dominant is en een inhoudelijk ontwikkelingsdebat bestaande relaties niet ter discussie mag stellen of ondergeschikt wordt aan andere Nederlandse belangen, ligt het niet voor de hand dat er veel zal veranderen binnen de huidige werksfeer.

Een inhoudelijk debat wordt dan naar de achtergrond geschoven of is het sluitstuk van besprekingen. Het WRR rapport vergeet ook de dominante invloed van de comptabiliteitswet in relatie tot beleidsontwikkeling te noemen. De comptabiliteitswet geeft aan hoe de Nederlandse overheid de uitgaven dient te verantwoorden. Er heerst op het departement een heilig ontzag voor de comptabiliteitswet ten koste van alles.

Deze is ontstaan in de periode Pronk en berust op een (politieke) angst voor het beeld dat het niet voldoen aan de comptabiliteitswet betekent dan ontwikkelingsgeld niet goed wordt besteed. Iedereen die met die wet gewerkt heeft, weet dat het niet voldoen aan de comptabiliteitswet betekent dat er niet voldaan is aan een van de vele (interne) regels en zeker niet a priori betekent dat het geld verkeerd is uitgegeven. De laatste vier maanden van het jaar op het departement is dan ook een grote strijd om 80 procent van het geld nog snel uit te geven en toch de regels te respecteren. In die vier maanden wordt zoveel mogelijk capaciteit hiervoor ingezet. Wat dit betekent voor de kwaliteit van het werk laat zich gemakkelijk raden. De afgelopen 15 jaar zijn deze controlerende diensten dan ook in menskracht meer dan verdubbeld. Ten koste van wat?

Niet geschikt voor ontwikkelingssamenwerking

Nu is het de vraag of deze werkwijze waarbij het onderhouden van relaties belangrijker is dan het veranderen van bestaande verhoudingen en de grote nadruk op capaciteit voor het naleven van interne regels en procedures belangrijker is dan kwaliteit zo bijzonder is. Dat gebeurt immers op meer plaatsten in onze samenleving. Who cares? Maar deze werkwijze is niet geschikt voor ontwikkelingssamenwerking omdat ontwikkeling per definitie betekent dat bestaande relaties gaan veranderen, in een nieuwe samenhang verder gaan. Het betekent een voortdurende analyse van ontwikkelingen en niet alleen volgens begaanbare paden denken. Het vereist inhoudelijke en relationele flexibiliteit. Daarmee is ontwikkelingssamenwerking fundamenteel anders dan handelsbevordering, culturele uitwisseling, immigratie, internationale verdragen en dergelijke.

Dat ontwikkelingssamenwerking niet langer binnen het departement past, werd nog eens onderstreept door de opmerking van minister Rosenthal in de NRC van 21 januari 2011. Hij stelde in een interview dat de hoofdvraag is: ‘Hoe kan de diplomatieke dienst een bijdrage leveren aan de welvaartsvergroting in Nederland?’ Een diplomatieke dienst dus die ook armoedebestrijding tot haar beleidsterrein rekent. Maar voor minister Rosenthal moet Nederland er dan wel rijker van worden. Zijn boodschap aan de dienst: ‘dames en heren van de diplomatieke dienst. Zorgt u daar maar voor, zowel op de posten als hier in Den Haag.’ Zijn instructies zijn trouwens ook in strijd met de grondwet. Daarin staat namelijk dat Nederland zal streven naar het bevorderen van de internationale rechtsorde. Bevordert Nederland dit alleen nog als Nederland er rijker van wordt? Zo staat het niet verwoord in de grondwet.

Voortdurende spagaat

Bij ander departementen heeft de scheiding tussen beleidsontwikkeling en het ondersteunen van het politieke proces enerzijds en de uitvoering anderzijds al lange tijd geleden plaatsgevonden. Niet dat daarmee een perfecte situatie is geschapen, maar de situatie is er wel overzichtelijker op geworden. Deze scheiding van verantwoordelijkheden heeft in politieke zin helderheid opgeleverd. Niet langer is het zo dat het niet voldoen aan de comptabiliteitswet direct politieke gevolgen heeft voor een bewindspersoon maar wordt daar neergelegd waar deze hoort, namelijk bij de uitvoerende instantie. Niet langer staat beleidsontwikkeling in voortdurende spagaat met de uitvoering. Dat dit nog wel het geval is bij het ministerie van Buitenlandse Zaken moet waarschijnlijk worden gezocht bij de ambtelijke dienst die hun privélegers niet willen opgeven.

Er zijn allerlei goede ideeën geuit op Broker.nl, op Vice Versa, in kranten en op allerlei bijeenkomsten hoe verder invulling te geven aan een NL-Aid. Het is evident dat een aantal zaken tussen NL-aid, het departement en de sector goed geregeld moeten worden: respecteren van deskundigheid bij bestaande instituten, betrokkenheid bij de opzet van een nieuwe NL-aid, fragmentatie in de uitvoering (kosteneffectiviteit) vermijden en effectiviteit in de uitvoering van beleid dient voorop te staan.

Om mij niet alleen tot een analyse en kritiek te beperken maar ook een oplossing naderbij te brengen, zou een NL-Aid model de volgende elementen kunnen bevatten:

1/ Beleidsontwikkeling en besteding van de middelen

Het Departement kent een strategische kerngroep van ambtenaren (30-40) om de minister of staatssecretaris van politieke en beleidsadviezen te voorzien, nieuw beleid te initiëren, middelen toe te wijzen en de contacten met de Tweede Kamer en de media te verzorgen. Het kabinet benoemt de directeur-generaal (DG) van NL-aid voor een periode van 10 jaar op voordracht van de bewindspersoon. Wekelijks is er overleg tussen de DG van NL-Aid en de bewindspersoon.

2/ Politiek transparantie

NL-Aid legt het jaarplan voor aan de bewindspersoon voor goedkeuring die dit ter informatie naar de Tweede Kamer stuurt. NL-Aid rapporteert rechtstreeks aan het parlement met kopie naar de bewindspersoon. Dit vergroot de transparantie van de uitvoering.

3/ Openbreken van de gesloten OS- cultuur

Uitwisselen van deskundigen met andere departementen, overheidsdiensten zoals Agentschap NL, universiteiten, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties

4/ Samenwerken binnen EU kader

NL-Aid zal in ontwikkelingslanden ondergebracht of gehuisvest worden bij ander Europese agentschappen zoals Sida, GTZ of Dfid. Dit om de samenhang in de uitvoering tussen donoren te bevorderen. Er is wekelijks overleg tussen de Nederlandse ambassadeur en hoofd NL-Aid ter plekke. NL-aid stemt het ontwikkelen van deskundigheid in Europees kader af. Er komt een werkverdeling tussen de lidstaten. Deskundigen worden tussen lidstaten uitgewisseld.

5/ Vergroten effectiviteit

Om de integratie en effectiviteit te bevorderen worden aparte diensten en programma’s onderdeel van NL-Aid zoals Nuffic, SNV, PUM, delen van Agentschap NL, Partners voor Water en anderen.

6/ Specifiek personeelsbeleid

Er komt een personeelsbeleid waarbij het bevorderen van deskundigheid en delen van ervaring voorop staat. Dit beleid zal tot stand komen, mede door afspraken te maken met universiteiten, instituten, bedrijfsleven en andere departementen.

7/ Specialisatie

Vanaf het begin zal NL-Aid zich specialiseren in enkele thema’s die in Europees verband worden afgestemd. Te voorzien valt dat NL-Aid ook diensten zal leveren aan andere EU lidstaten en aan de Commissie. Dit Europese afstemmingsproces zal enige tijd vergen.

Niet alleen goud wat er blinkt

Brengt een NL-Aid dan geen nieuwe problemen met zich mee. Jazeker. Het is tenslotte niet alleen goud zijn wat er blinkt! De grootste valkuil van een professionelere dienst is het managen van juist die deskundigheid. Dat liep eerder op het departement spaak (DST/TA voor de ingewijden) doordat deze deskundigen zich beriepen op hun deskundigheid en de bredere kaders van ontwikkelingssamenwerking onvoldoende in het oog hadden. Juist dat te vermijden, zal de grote uitdaging zijn voor een nieuwe NL-Aid. Dit stelt bepaalde eisen aan het management van de nieuwe dienst.

In de jaren negentig heeft zich een politiek moment voorgedaan een aparte dienst op te richten. Dat momentum is voorbij gegaan en heeft geresulteerd in de zogenaamde herijking (1996) waarbij de aanwezige deskundigen langzaam maar zeker op zouden gaan in de diplomatieke dienst en het bilaterale beleid ondergebracht zou worden bij en gecoördineerd op de posten (delegatie). Nu 15 jaar later erkent ook het kabinet dat er iets schort aan onze deskundigheid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, terwijl dit debat al tien jaar intern binnen het departement gevoerd wordt. Een WRR rapport was ervoor nodig om het kabinet de moed te geven te erkennen dat er iets hapert bij Buitenlandse Zaken en met onze reputatie in het buitenland.

De huidige ronde van bezuinigingen op het personeel binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken zal de mogelijkheid om deskundigheid in de organisatie te verankeren niet vergroten, waarschijnlijk nog verder afnemen zelfs.  Des te meer redenen om nu eindelijk een aparte dienst op te zetten. Het is goed mogelijk dat er in de Tweede Kamer een meerderheid voor te vinden is.

Lees over ditzelfde onderwerp:

Jeroen de Lange: Kamerbrief is een gemiste kans van de regering

Jeroen de Lange: Met diagnostiek en een NL-AID kunnen we pas echt het verschil maken