De regering lijkt een van de belangrijkste aanbevelingen uit het WRR-rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ overgeslagen te hebben: specifiek zijn en diagnoses stellen. Een gemiste kans, betoogde Jeroen de Lange, oud Wereldbank econoom en meedenker met het WRR-rapport, eerder op deze site. Vandaag doet hij uit de doeken hoe het wél moet. Wat komt er allemaal kijken bij het stellen van zo’n diagnose? En, als één van de geestesvaders van NL-AID,  vertelt hij over de ins en outs van dit apparaat. NL-AID is hoognodig, vindt De Lange, want zoals Buitenlandse Zaken nu is georganiseerd, is zij niet in staat om de torenhoge ambities van het WRR-rapport waar te maken.

Een diagnose stellen: hoe gaat dat in z’n werk?

‘Ten eerste moet het uitgangspunt van een diagnose het land zelf zijn. Niet langer moeten de eisen en wensen vanuit Den Haag centraal staan. Deze gaan veel te veel uit van een beeld hoe het er ‘in het veld’ aan toe gaan, terwijl de werkelijkheid heel anders is. Je moet kijken naar het grote plaatje van een land. Je zoomt steeds meer in en kijkt wat de behoeftes daar zijn.

‘Als ankerpunt van die diagnose neem je economische ontwikkeling en je onderzoekt wat die economische ontwikkeling nu het meeste in de weg staat. In het WRR rapport staat het model van de most binding constraint analyse. Daarmee definieer je de grootste barrières voor de ontwikkeling van een land. Vervolgens kies je er de belangrijkste uit en die pak je als eerste aan. Dat doe je vanuit het idee dat je niet alles tegelijkertijd kunt doen, anders ben je niet efficiënt en effectief bezig. Nu is natuurlijk alles wel belangrijk, maar de capaciteit ontbreekt simpelweg.’

Als je één of twee barrières definieert, krijg je dan niet het gevaar dat iedereen weer hetzelfde gaat doen?

‘Dat zijn inderdaad weer die mode-grillen. Daarom is het belangrijk dat er gekeken wordt naar de werkverdeling. We moeten niet weer allemaal kluitjesvoetbal gaan spelen. Niet alle donoren kunnen constant massaal van bottle-neck naar bottle-neck springen en iedere keer vanaf het 0 punt beginnen. De kennis van een donor in een bepaald land en op een bepaald thema, moet je opbouwen, vasthouden en doorgeven.

‘Stel dat in Oeganda elektriciteit als belangrijkste bottle-neck is geïdentificeerd en gezondheidszorg niet. De Wereldbank bijvoorbeeld heeft veel expertise op het gebied van elektriciteit. Nederland hoeft zich daar dan niet mee bezig te houden, maar ze hoeft ook niet uit dat land weg te gaan. Als Nederland een aantal goede gezondheidsprogramma’s heeft lopen en er zijn ongelofelijke problemen op dat gebied, dan is het nog steeds te verdedigen om daar iets aan te doen. Natuurlijk blijft gezondheidszorg van belang – ook met het oog op een gezonde beroepsbevolking.’

Waarom is die diagnose belangrijk als je toch weer voorbij die bottle-necks gaat?

‘De diagnose is heel belangrijk voor het proces van het maken van de uiteindelijke keuze die je maakt – wat gaan we doen, waar en in welk land -. Het helpt je om te focussen, niet alles tegelijkertijd aan te pakken en bovenal: specifiek te zijn. Doordat je specifieke diagnoses stelt voor wat belangrijk is op het gebied van economische groei, kun je je beperkte middelen gericht inzetten. Ook al wordt onderwijs in een bepaald land niet meteen gedefinieerd als hét grootste probleem, onderwijs blijft uiteraard belangrijk voor het zelfstandig laten worden van een land. Vanuit die focus, kun je tot de conclusie komen dat je je niet meer blijft inzetten voor basisonderwijs voor iedereen, maar dat je meer gaat kijken naar beroepsonderwijs. Wat voor vaardigheden hebben mensen nodig? Op welke bedrijfstakken richten we ons? Dan pak je dus nog wel het thema onderwijs aan, maar ben je er wel veel gerichter mee bezig en kan het beter op de bottle-necks aansluiten.’

Als je in ieder land toch weer verschillende thema’s moet kiezen, gaat Nederland dan niet overal wéér een beetje van alles doen?

‘Dat is heel ingewikkeld. Je moet je beperken in je thema’s, want je hebt ook back-up systemen op het hoofdkantoor in Nederland nodig die je ondersteunen. Dat kan je niet op tien verschillende thema’s hebben – hoewel ik vind dat het best wat breder mag zijn dan alleen ‘landbouw en water’. Dus de uitdaging is om een match te vinden voor datgene waar Nederland kennis en ervaring mee heeft en dat waar het ontwikkelingsland in kwestie behoefte aan heeft.

‘Vervolgens committeer je je aan een aantal thema’s in een beperkt aantal landen voor een langere tijd. Veranderingsprocessen gaan namelijk erg langzaam, dus om echt iets van de grond te trekken, moet je je ergens langere tijd aan verbinden. Stel dat je kiest voor de landbouwsector in Zambia en je wilt daar echt een verschil maken Dan ben je zo 15 jaar bezig om alle belangrijke spelers erbij te betrekken en te zorgen dat die boeren een goede prijs ontvangen; toegang tot markten krijgen; dat hun gedrag verandert; dat je milieuproblemen aanpakt; dat je productieketens duurzaam maakt en onderzoek doet welke maïs nu het beste groeit onder welke omstandigheden.. Er moeten zoveel dingen op elkaar aansluiten. Voor de thema´s waar Nederland goed in wil zijn moet dan ook kamerbreed gekozen worden: dat er niet over vier jaar wéér een nieuwe minister komt die het weer over een andere boeg gooit. Laten we het nu eens goed en stevig doen en zorgen dat we er echt voor gaan om het verschil te maken.

‘Om tot die match te komen, moet je analyseren wat er in een land aan de hand is, veel rapporten doornemen en als er bepaalde analyses nog niet gedaan zijn, dan moet je die laten uitvoeren. Het is allemaal behoorlijk ambitieus, maar als je daarin slaagt en je komt een stapje verder, ben je al goed bezig.’

In een eerder artikel pleitte u voor NL-AID. Waarom is die nodig volgens u?

‘Voor het uitvoeren van een diagnostisch proces, heb je een professionele organisatie nodig. Op dit moment ontbreekt het bij Buitenlandse Zaken aan de capaciteit om echt goed invulling te geven aan het WRR-rapport en de denkkaders handen en voeten te geven. De specialismen en themadeskundigheid zijn bij Buitenlandse Zaken op een gegeven moment afgeschaft. Het idee is ontstaan dat het allemaal een proces is. Zo zei een oud-ambassadeur: ‘Ach, een onderwijssector in Zambia, je leert in een paar maanden hoe dat allemaal zit. Het gaat erom dat je weet hoe je moet vergaderen en hoe je zo’n proces kunt leiden.’ Dat is toch te bizar voor woorden? Iemand is ambassadeur geweest en denkt dat het allemaal zo simpel is.

Je moet denken in termen van een vakministerie. Je kunt toch ook niet bij Verkeer en Waterstaat komen en zeggen: ‘Ik ben gewoon een algemene slimme academicus, en we gaan eens kijken hoe het zit met die dijken..’? Als je bij Buitenlandse Zaken komt kun je toch ook niet zomaar even iets met onderwijs gaan doen? Maar zo gaat het wel: iemand komt uit Japan, heeft daar bijvoorbeeld iets met handel gedaan, en wordt zomaar even hoofd OS op een ambassade gemaakt.

‘Die Kamerbrief zelf geeft al uiting aan een gebrek aan capaciteit. Als staatssecretaris of minister van ontwikkelingssamenwerking moet je heel goede mensen om je heen hebben met de juiste opleiding en die de juiste ervaring hebben. Als je een heleboel mensen hebt die allemaal wel slim zijn, maar die inhoudelijke vakkennis ontberen, kom je er niet. Je hebt zowel generalisten en specialisten nodig: mensen die kennis hebben van lokale veranderingsprocessen en de cultuur van een land, als vakspecialisten zoals water-ingenieurs of onderwijsdekundigen.’

Zou die ‘kennis en kunde’ niet binnen de bestaande structuren georganiseerd kunnen worden?

‘De enige oplossing voor dit probleem is het creëren van een aparte professionele organisatie. Anders blijft het carrière belang van diplomaten de boventoon voeren in plaats van het belang van ontwikkelingslanden.’

Hoe ziet zo’n NL-AID er in de praktijk uit?

‘Je kunt niet in heel veel landen heel goed zijn, dus je kiest er 9,10 of 11 uit. NL-AID kan haar zetel hebben binnen een ambassade of in een gebouw ernaast. De mensen in NL-AID gaan allerlei allianties aan met andere belangrijke spelers zoals NGO’s, kennisinstituten en het bedrijfsleven. Ook wordt er nauw samengewerkt met multilaterale organisaties zoals de Wereldbank en andere donoren. Daarbij zorg je uiteraard dat je een goede werkverdeling maakt.

‘Belangrijk hierbij is dat je van NL-AID een ‘lerende organisatie’ maakt. Kennis moet worden opgebouwd, uitgebreid, vastgehouden en doorgegeven. Je moet het op zo’n manier organiseren dat je echt specialisten hebt op een beperkt aantal gebieden en dat je de kennis aan elkaar doorgeeft. Het is erg zonde dat iemand die vier jaar gezondheidszorg heeft gedaan in Kenia vervolgens weer weg gaat. Zo iemand zou op een bepaalde manier betrokken moeten blijven. Dat zijn allemaal organisatievraagstukken: hoe zorg dat je continu de juiste man of vrouw op de juiste plek hebt?’

Komt een aparte organisatie als NL-AID het coherentiebeleid wel ten goede?

‘Een gebrek aan coherentie kan net zo goed binnen een ambassade voorkomen. Het ligt er maar net aan hoe breed mensen denken, hoe ze communiceren en hoe goed ze kunnen samenwerken. Het lijkt me wel verstandig om NL-AID binnen een ambassade te houden en dat er zoveel mogelijk samen opgetrokken wordt.’

IS NL-AID niet een ‘ouderwetse’ vorm van ontwikkelingshulp: wij sturen experts en die vertellen ‘hoe het moet’.

‘Je hebt nu al ambassades die van alles in zo’n land doen, maar het probleem is dus dat daar mensen zitten die er te weinig van af weten. Zolang je als Nederlandse overheid miljarden uitgeeft om iets te doen aan de armoede in de wereld en zolang de Nederlandse bevolking daar belasting voor wil betalen, moet je ontwikkelingshulp professioneel aanpakken. Daar heb je een professionele organisatie voor nodig. Dat is wat anders dan dat je alles laat doen door “witte mensen”. Ik vind overigens ook dat Eveline Herfkens te snel heeft besloten dat het maar eens afgelopen moest zijn met al die “witte mannen” die in Afrika rondlopen, omdat de lokale mensen het allemaal wel zelf zouden kunnen. Er is nog steeds een enorm gebrek aan capaciteit op allerlei vlakken. “Onze partners in het Zuiden” klinkt heel aardig, maar als je daadwerkelijk gaat kijken wat ze allemaal kunnen, kan het in de praktijk best eens tegenvallen.

‘Natuurlijk is het wel waar dat mensen in ontwikkelingslanden zo snel mogelijk zelf zaken in eigen hand moeten nemen, het zelf moeten gaan doen. Wij kunnen daarbij transformatieprocessen faciliteren door adviezen en technische assistentie te leveren en aan kennisoverdracht te doen. Maar soms moet je er ook voor kiezen om het zelf even snel te doen. Als je maar weet waar je mee bezig bent en dat het bijdraagt aan lange termijn processen. Als wij het nu heel belangrijk vinden dat allerlei bossen behouden blijven, kun je wel lobbyen totdat je een ons weegt bij een onwelwillende regering, maar op een gegeven moment zijn die bossen gewoon weg. Waarom dan niet zelf zo’n bos opkopen om het te beschermen? Of directe steun geven aan de oprichting van een keten van private ziekenhuizen die ook aan de armen zorg leveren? Ik heb daar niet zo’n moeite mee. Zolang wij de capaciteit hebben en het geld – en wanneer we te weinig capaciteit hebben moeten we die opbouwen – , kunnen we ook zelf dingen doen in ontwikkelingslanden, als we maar goed aansluiten bij wat daar nodig is.’