Paul Hassing, tot voor kort werkzaam op het Ministerie van Buitenlandse Zaken, worstelt met de Kamerbrief. Neersabelen of de positieve elementen benadrukken? Maar het doet hem pijn. Zelden heeft hij in zijn lange tijd bij Buitenlandse Zaken zo’n zwak en inconsistent stuk van zijn oud-collega’s gezien. Een grondige analyse van de Kamerbrief.

De beleidsbrief van Ben Knapen heeft bij mij de twijfel vergroot. Moet de brief zo helder mogelijk neergesabeld worden omdat het boekhoudkundig broddelwerk is van een bedenkelijk niveau of is het strategischer om de positieve elementen te benadrukken en suggesties aan te dragen voor een beter beleid zoals sommigen doen?

Ontwikkelingssamenwerking staat tenslotte al genoeg onder druk en er zijn krachten binnen het gedoogkabinet die meer kritiek in hun eigen belang kunnen omzetten. Of bestaat er een grand design bij deze parttime staatssecretaris om vooral broddelwerk te produceren om ontwikkelingssamenwerking nog meer in diskrediet te brengen en zodoende (meer) bezuinigingen te rechtvaardigen? Maar zelden heb ik in mijn lange tijd bij Buitenlandse Zaken zo’n zwak en inconsistent stuk van mijn voormalige collega’s gezien. De laatste was de bekende Multinota waar het apparaat 5 jaar over heeft gedaan om het daglicht te aanschouwen.  Je zou geneigd zijn te denken dat het apparaat een gezamenlijke wanprestatie heeft geleverd. Hoe is het mogelijk? Geen motivatie meer, platgeslagen?

De loop nemen met WRR-rapport

Er is sprake van een trendbreuk, een ander kijk. Een kijk op ontwikkelingssamenwerking vanuit twee invalshoeken. Bij elke vraag voor ondersteuning geldt nu de toetsing op zowel het Nederlandse eigenbelang als op de zelfredzaamheid van ontwikkelingssamenwerking. Water en voedsel zijn de twee thema’s die daar aan voldoen. Onderwijs en gezondheidszorg niet. En de invulling van deze thema’s dient te geschieden vanuit het versterken van de bedrijvigheid in ontwikkelingslanden. Want, zegt de brief, het is de bedrijvigheid die voor groei en werk zorgen.

Nu is het hier niet de plaats voor een uitgebreide verhandeling over de rol van het bedrijfsleven versus de publieke sector, maar het is genoegzaam bekend dat het bedrijfsleven alleen daar functioneert waar een goed bestuur en rechtspraak bestaat en waar bezittingen  worden beschermd. Maar zoals het WRR rapport terecht stelt, deze algemene visies moeten getoetst worden aan de lokale context.

En daar neemt de brief een loopje met het WRR rapport: de keuzes zijn al gemaakt zonder dat er sprake is van een nationale diagnostiek, uitgaande van de behoefte daar. Sterker nog: de brief stelt dat er voor de thema’s water en voedsel wel een vraag in ontwikkelingslanden is te vinden. Je hoort Knapen denken: er zijn nog zoveel ontwikkelingslanden, dat er wel een paar te vinden zijn die bij ons passen. Daar moet de ambassade dan maar voor zorgen. Die kunnen dat wel. Hier gaat eigen belang boven de vraag en zelfredzaamheid.

De keuze voor bedrijvigheid wordt verder ook niet afgezet tegen de constatering uit het WRR rapport dat ontwikkeling gepaard gaat met een toename en versterking van de maatschappelijke middenklasse die opgebouwd is uit leraren, ondernemers, ambtenaren, academici, politieagenten, bankiers, bestuurders en nog zovele anderen. Zij zorgen voor de broodnodige stabiliteit in een land. Dat doen bedrijven alleen niet.

Vrees als basis voor beleid

De opening van de brief stelt dat veel Nederlanders vrezen voor de gevolgen van de globalisering en sceptisch zijn over het nut van ontwikkelingssamenwerking. De oplossing is, stelt de brief, zichtbare resultaten. En daarnaast wederkerigheid van belang en verplichtingen voor ontwikkelingspartners. Verderop in de brief schrijft Knapen dat corruptie en bescherming van de rechtstaat harde voorwaarden zijn. Dit lijkt toch wel erg veel op de arrogantie van het geld. Is bijvoorbeeld het Nederlandse nationale beleid volledig op resultaten te verantwoorden,  is corruptie in Nederland en de EU uitgebannen, wordt het rechtsgevoel over de financiële crisis met handhaven van bonussen gediend?

Het is een eendimensionale zienswijze en zegt niets over de coherentie van beleid, over de (on)mogelijkheden van landen om zich aan de ellende te onttrekken, over de noodzaak dat sommige maatschappelijke processen nu eenmaal lang duren. De NCDO heeft via een enquête onlangs aangetoond  dat de groep Nederlanders die vindt dat er ook op het OS budget bezuinigd mag worden toeneemt. De verhouding lijkt fifty-fifty te zijn. Maar om dan als oplossing een nog grotere resultaatgerichtheid te eisen dan nu al het geval is, terwijl het gaat om langdurige processen, en met die aanpak te denken dat het draagvlak zal toenemen, wordt verder in de brief niet aannemelijk gemaakt noch door eenduidig wetenschappelijk onderzoek ondersteund.

Coherentie uitgekleed

Over coherentie van beleid geeft de brief wel een heel eigen invulling. Het gaat om het integraal inzetten van de internationale instrumenten: handelsbevordering, ontwikkelingssamenwerking en mondiale belangen (CDM uit OS budget, Water Mondiaal is de paraplu voor de Nederlandse inzet!).

Helaas, constateert de brief,  ligt de OESO/DAC hier dwars. Daar is namelijk afgesproken wat wel en niet onder OS wordt gerekend. Laat deze afspraak nu vooral gemaakt zijn om landen te beperken in het steeds maar weer hun eigen belangen na te jagen zonder rekening te houden met die van ontwikkelingslanden. Ook vorige kabinetten (van Ardenne, CDM) hebben geprobeerd onder de OESO/DAC uit te komen, zonder resultaat. Als dat dit kabinet dan ook niet lukt (zeer aannemelijk), wordt het budget dan verder vervuild met oneigenlijke uitgaven en zakt het budget dan onder de 0.7%? De brief hult zich hierover in stilzwijgen.

Maar over coherentie als afstemming van nationaal beleid en internationaal beleid geen woord. Over de aanpak van perverse belasting incentives (schatting 100 miljard) en subsidies in de landbouw (400 miljard) geen woord. Met de ene hand 100 miljard aan ontwikkelingshulp geven die het eigen internationale belang nastreeft en met de andere hand 500 miljard uitgeven om ontwikkelingslanden kansen te ontnemen. Hoezo, faire handel?

Europa als optelsom der dingen

Schrijnend is de zeer korte paragraaf over Europa. Hier openbaart zich het gedooggehalte van dit kabinet. Ook Europa dient zich te richten op de specifieke meerwaarde (lees eigen belang), zegt de brief. Voor Europa wordt coherentie gezien als de samenhang tussen internationale instrumenten en niet als een afstemming tussen intern EU beleid en internationaal beleid. De Europese ontwikkelingssamenwerking dient zich naar Nederlands model te herschikken (economische groei, minder begrotingsteun, scherpere dialoog). Een echte visie op Europa, uitstijgend boven een optelsom van de individuele lidstaten, ontbreekt.

Deze Europa opstelling kan niet anders dan ingegeven te zijn door het gedogen van de PVV aan dit kabinet. Dat is des temeer opmerkelijk omdat het OS beleid geen onderdeel uitmaakt van het gedoogakkoord. Zou het dan toch zo zijn dat de VVD en het CDA deze mening volledig dragen? Dat zou pas echte koerswisseling zijn. Het sluit in elk geval niet aan bij het verkiezingsprogramma van het CDA. Het lijkt erop dat het CDA zijn oren heeft laten hangen naar VVD en PVV.

Versnippering van beleid

Knapen constateert terecht dat het beleid te versnipperd is geraakt. Steeds zijn nieuwe beleidskeuzes gemaakt zonder oude te schrappen. Maar wat doet hij daar dan zelf aan? Hij voegt het thema landbouw toe aan het beleid. Een beetje insider weet dat het landbouwbeleid binnen OS sinds Pronk stelselmatig is uitgekleed. Zelfs Van Ardenne was niet bereid om landbouw opnieuw te omarmen. Voor de goede rust in het kabinet heeft Koenders 50 miljoen beschikbaar gesteld voor landbouw. Dat is minder dan een half procent van het OS budget. Dat kan je toch geen beleid noemen? Dat valt onder de noemer van het paaien van een doelgroep.

Daar mag op zich dan niets mis mee zijn vanuit een praktisch politiek oogpunt, maar heeft niets met beleid te maken. Knapen wil dit blijkbaar wel prominent op de agenda zetten. Dat betekent een nieuw thema binnenhalen. Daarvoor hoeft alleen maar naar het bilaterale beleid gekeken te worden. Nergens wordt landbouw opgevoerd als prioritaire sector. U zult wel denken dat landbouw toevoegen betekent dat er iets anders wordt afgevoerd. Mocht dat al zo zijn, dan heeft Knapen dat vergeten in zijn brief te vermelden. Nou kunt u nog denken dat het afvoeren van thema’s tijd vergt en een nieuw thema morgen opgezet kan worden. Dat betwijfel ik maar wordt ook door de historie gelogenstraft. Misschien dat ik wat gemist heb, maar zover ik weet heeft geen enkele minister ooit een thema als afgedaan betiteld.

De grote ambtelijke verdwijntruc is het woord posterioriteit. Niemand weet wat het woord precies betekent, maar in de dagelijkse praktijk betekent het dat het thema niet verder meer benoemd wordt in beleidstukken zodat het de indruk wekt dat het is afgedaan. Zo is het mogelijk dat er binnen het bilaterale beleid met Jemen en Mozambique 9 tot 10 thema’s en sectoren worden ondersteund, terwijl een hele trits aan ministers heeft geroepen dat de focus ligt op twee of drie sectoren per land. De Kamer die dit wist, maar niets ziet. Hoezo controle van de Tweede Kamer! Over welk draagvlak hebben we het?

Maar hoe zit het met de versnippering van het multilaterale kanaal (zie Multi nota 2009) en die van het maatschappelijke middenveld of die binnen het bedrijfsleven? Wordt het Nederlandse bedrijfsleven ook aan de twee thema’s voedsel en water gehouden? De brief schrijft daarover juist heel verrassend dat het dan vooral gaat over milieu, energie en gezondheid. Maar niet over water en voedsel? Dus toch geen meerwaarde in Nederland op deze twee thema’s? Aan de publiek-private-partnerschappen (PPP’s) wordt al helemaal geen thematische beperking opgelegd, want ze zijn heel effectief gebleken. Dat is dan gebaseerd op een enquête onder de PPP-ers in Nederland van twee jaar geleden. Dat een dergelijke uitkomst (die voor de hand lag) wordt gebruikt in een  beleidsbrief, is wel erg kort door de bocht en wellicht vooringenomen.

Toekomst van het maatschappelijke middenveld

Maakt Knapen in zijn brief nog een onderscheid tussen multilateraal, EU en bilateraal beleid;  het maatschappelijke middenveld, die door alle vorige ministers gezien werd als een eigen kanaal en beleid, wordt nu echter gezien als onderdeel van het bilaterale beleid. Dat lijkt niet erg consistent met de terechte opmerking in de brief dat het maatschappelijke middenveld de band met de samenleving moet versterken. Niets over versnippering van dit kanaal. Maar als het middenveld zich meer moet verantwoorden:  hoe zit het dan met de verantwoording van het bilaterale beleid dat volledig binnen het circuit van ambassades en departement in Den Haag plaatsvindt? En hoe wordt het multilaterale beleid verantwoord in Nederland aan de samenleving? Via het huisblad IS? Wordt hier niet met verschillende maten gemeten?

Het argument dat het de Tweede Kamer is die op de controle toeziet is formeel juist, maar iedereen kan op zijn klompen aanvoelen dat ook de Tweede Kamer gevoed wordt door de informatie die er in de samenleving bestaat. En daar weten de mensen weinig over het bilaterale en multilaterale beleid. Anders was het toch nooit zo versnippert geraakt, zou je denken. Of leidde deze versnippering er nou juist toe dat de sector zich heeft teruggetrokken op eigen terrein en het grotere geheel en samenhang uit het oog heeft verloren? Zijn de bestuurders toch teveel managers geworden en is de visie erbij ingeschoten? Hebben onze onderzoekers bij instituten en universiteiten hier een forse steek laten vallen?

De bezuinigingen

De hoogte van de bezuiniging op OS is (terecht) een politieke keuze. Moet de sector meer bijdragen aan de bezuinigen dan andere sectoren?En zo ja, waar dan wel? Ook dat is een politieke keuze. De brief geeft daar een duidelijk antwoord op.

Maar wie denkt dat het leed met 0.7% BNP is geleden, komt zeer waarschijnlijk bedrogen uit. Allereerst omdat een fors deel van de totale bezuinigingen op het overheidsbudget boterzacht is (8-10 miljard) en de vraag nu al opgeworpen kan worden hoe in het geval dat de boterzachte bezuiniging gesmolten is, deze bezuinigingen alsnog worden binnengehaald. Wordt OS dan wel ontzien? Maar het huidige OS budget wordt ook gekort met bedragen die er nu niet onder vielen, die tot voor kort uit de non-ODA/HGIS middelen  werden gefinancierd. Dat zijn de kosten van het internationale Klimaatbeleid (CDM en zo), de verhoogde bijdrage cq toerekening van de EU contributie en vrijwillige (?) terugkeer van asielzoekers. Ook zal Nederland bij de OESO aankaarten om meer kosten voor de 3D benadering onder OS te brengen. Niet defensie betaalt maar OS. Kortom, de ombuiging is niet alleen van 0.8 naar 0.7 maar binnen de 0.7 wordt er meer toegerekend en nieuw ondergebracht. Dat maakt dat er de facto meer bezuinigd wordt op het lopende OS beleid dan de nu voorgestelde 0.1 % BNP. Knapen wil daar nog een forse en verkapte bezuiniging aan toevoegen. Het financiële leed is –vrees ik- dus nog lang niet geleden.

Keuze in het landenbeleid

Het is opmerkelijk dat het landenbeleid teruggebracht moet worden om de versnippering tegen te gaan. Het WRR rapport stelt echter dat een effectief landenbeleid een omvang van 100 miljoen moet hebben om een serieuze partner te zijn in de ontwikkelingen van een land en niet in de marge mee te doen. Er is iets meer dan 1 miljard beschikbaar, dus komt de WRR op 10 landen. Voormalig ambassadeur in Tanzania, Karel van Kesteren, in zijn boek ‘Verloren in wanorde’ stelt dat donorlanden onderling zouden moeten aftemmen en niet elk land nog langer op de solotoer moet gaan met eigen prioritaire thema’s. Dat leidt alleen maar tot wanorde en suboptimaal gebruik van middelen. Hij stelt voor daarvoor de VN, Wereldbank of EU te gebruiken.

Knapen neemt niets van deze aanbevelingen in zijn brief over. Hij merkt terecht op dat een en ander met andere donoren (Parijs, Accra) afgestemd moet worden. Maar pas nadat de versnippering door Nederland in stand is gebleven, ja zelfs is toegenomen. Dat noem je toch dweilen met de kraan open? En trouwens, wie erkent nou internationaal dat Nederland iets bijzonders te leveren heeft op het gebied van water behalve zeedijken en een geëngageerde kroonprins? Het Nederlandse deel in de internationale handel is minder dan 2% en is al jaren aan het afnemen.

Tenslotte

Sommigen vinden het tijd om te gaan demonstreren zoals de kunst- en cultuur sector, de postbodes en studenten. Organisaties worden opgeroepen om aan te geven welke verliezen en kosten er geleden worden als deze bezuinigen worden doorgevoerd. Maar gaat het daar echt over? Wat verwachten wij, Nederland van de wereld?  Gaat het niet over de droom dat er een wereld komt waar landen en mensen over voldoende welvaart beschikken, dat men elkaar beter leert begrijpen en respecteren, dat er veel van elkaar te leren valt, dat het ons verrijkt?

Kortom dat we niet bang zijn voor deze wereld maar het toejuichen dat China rijker wordt, dat Suriname voor zichzelf opkomt, dat we gezamenlijke belangen en interesses hebben, dat leiders niet ongestraft weg komen met genocide, dat mensenrechten worden gerespecteerd, dat het individu erkend wordt en samenlevingen gerespecteerd worden. Wat een mooie wereld. Naïef? Zeker, maar ik droom er wel van! Daarom moet ontwikkelingssamenwerking. Sorry, meneer Knapen, ik heb geen boodschap aan uw nieuwe eigenheid. Ik voel me nu beschaamd. Meer geld voor Nederland zelf kan daar niet aan tippen.