Tijdens het wetgevingsdebat op 6 december riep Ben Knapen op tot debat met het maatschappelijk middenveld. De directeur van IKV Pax Christi, Jan Gruiters, pakte de uitnodiging van staatssecretaris Knapen op en schreef hem een brief. Gruiters roept de staatssecretaris op tot debat over het nationaal belang van Nederland en spreekt Ben Knapen aan op een persoonlijk politiek commitent dat nodig is voor een coherent beleid waarin ontwikkelingsdoelen leidend zijn.

In de brief gaat Jan Gruiters in op twee thema’s vanuit het eigen perspectief van IKV Pax Christi: veiligheid in fragiele staten en de vitale rol van het maatschappelijk middenveld. Maar hij begint zijn brief met aandacht voor twee meta thema’s die centraal moeten staan in de modernisering van ontwikkelingssamenwerking: de verhouding tussen nationaal belang en publieke goederen en het politiek geladen thema beleidscoherentie. De steeds herhaalde verwijzing naar nationale belangen lijkt volgens Jan Gruiters op een bezweringsformule. Maar wat is het nationale belang van Nederland? Dat maken de bewindslieden volgens Gruiters onvoldoende duidelijk.

Volgens Jan Gruiters hebben veel van onze nationale belangen te maken met grensoverschrijdende publieke goederen zoals klimaat, grondstoffen en veiligheid. Dat zijn geen nationale maar collectieve belangen. Collectief belang vereist volgens hem internationale samenwerking. De basisbrief is op dit punt dubbelzinnig. Knapen erkent de noodzaak van modernisering maar neigt met het centraal stellen van Nederlands belang en profijt ook naar een nostalgisch ontwikkelingsbeleid uit de jaren vijftig. Gruiters roept Knapen op duidelijk te maken wat het Nederlands belang in een geglobaliseerde wereld eigenlijk is. ‘Maak net als de Noorse regering een witboek over Nederlandse belangen en ga het debat aan. Dat kan een waardevolle bijdrage zijn aan de modernisering van internationale samenwerking. Het zal bovendien bijdragen aan het draagvlak wanneer wordt gezien dat voor eigenbelang internationaal moet worden samen gewerkt’, zo denkt Gruiters.

Waar Jan Gruiters ook verdere uitwerking van Ben Knapen zou willen zien is op het veelbelovende coherentiebeleid. ‘Als de regering echt coherentie ten doel stelt moet het er ook naar handelen. Waardering uitspreken voor het WRR rapport is niet voldoende. ‘Neem dan ook het WRR-advies over om het coherentiebeleid elke twee jaar onafhankelijk te laten evalueren. Dan voorkomen we dat het coherentiebeleid een papieren tijger blijft. Knapen moet niet alleen de kersjes van de WRR-taart eten maar ook minder welgevallige aanbevelingen overnemen. De staatssecretaris zal lef en politiek commitment moeten tonen om de doelen van ontwikkelingssamenwerking de boventoon te laten voeren,’ aldus de directeur van IKV Pax Christi in het voorgesprek met Vice Versa.

Door Jan Gruiters

Zeer geachte heer Knapen,

Het debat in de Tweede Kamer over de basisbrief ontwikkelingssamenwerking stond vooral in het teken van bezuinigingen. Dat was tot op zekere hoogte onvermijdelijk gegeven de ingrijpende bezuiniging op ontwikkelingssamenwerking. Deze bezuiniging is inmiddels een politiek feit, ook voor u. Hoewel wij ons als IKV Pax Christi ook hebben uitgesproken over deze bezuinigingen , wil ik in deze brief echter vooral ingaan op uw uitnodiging het debat aan te gaan met maatschappelijke organisaties over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking. Die uitnodiging waardeert IKV Pax Christi. Deze brief wil in alle bescheidenheid een bijdrage leveren aan het inhoudelijk debat dat meen ik on-derdeel moet uitmaken van de fundamentele koerswijziging die u wilt inzetten.

In deze brief ga ik in op een viertal thema’s die mijns inziens onze aandacht vragen: het complex van nationale belangen en publieke goederen, de noodzaak van beleidscoherentie, de themakeuze voor veiligheid en fragiele staten en de rol van het maatschappelijk middenveld

De aanzet die u met de basisbrief geeft voor een fundamentele herziening van het Nederlandse ont-wikkelingsbeleid is niet zonder risico’s. De toenemende nadruk op publieke goederen zoals veilig-heid, water en voedsel kan leiden tot modernisering van de ontwikkelingssamenwerking. Het op-nieuw centraal stellen van nationaal belang en eigen profijt, zoals dat ook gebeurde bij de totstand-koming van ontwikkelingssamenwerking in de vorige eeuw, kan die modernisering van ontwikkelingssamenwerking ook blokkeren.

De zorg voor publieke goederen vergt beleidscoherentie, de basisbrief onderkent dat ook zonder-meer. Maar de groeiende fixatie op nationaal belang en eigen profijt neigt juist tot het tegendeel en, zo leert het verleden, draagt het risico in zich van aanbod sturing. De oriëntatie op mondiale vraag-stukken vergt internationale samenwerking, ook dat onderkent u. Maar de keuze voor nationaal belang leidt ook tot een voorkeur voor het bilaterale kanaal omdat juist dat kanaal kan leiden tot profijt voor Nederland en het bedrijfsleven. Tegen deze achtergrond is belangrijk helder zicht te krijgen op de politieke betekenis van nationaal belang in relatie tot publieke goederen en het commitment met betrekking tot beleidscoherentie. En dat zicht ontbreekt nog.

De grote nadruk waarmee de basisbrief het Nederlandse belang centraal stelt roept onvermijdelijk de vraag op wat daaronder eigenlijk wordt verstaan. Als het “strategische belang” van Nederland leidend is voor ontwikkelingssamenwerking dan is het van belang duidelijk maken wat dat strategische belang eigenlijk is. Welke Nederlandse “maatschappelijke en commerciële belangen” moeten er door ontwikkelingssamenwerking beschermd worden?

Een tekstanalyse van de Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van Buitenland-se Zaken levert een bonte verzameling van thema’s op die kennelijk tot het nationale belang van Nederland behoren. In de 16 directe verwijzingen naar het nationale belang van Nederland gaat het over welvaart, werkgelegenheid, gezondheid, vrijheid, veiligheid, stabiele euro, eensgezind Europa, burgerschap, internationale rechtsorde, mensenrechten, ontwikkelingssamenwerking, energiezekerheid, milieu, duurzaamheid, reputatie en cultuur. En dat is dan het nationale belang in het perspectief van één ministerie.

Deze confetti van nationale belangen maakt duidelijk dat het op een enkele uitzondering na niet over
nationale maar juist over collectieve belangen, over publieke goederen gaat. Deze collectieve belangen zijn door geen enkel land op eigen kracht te realiseren noch op de wereldmarkt te koop. Het veiligstellen van deze belangen van Nederland vergt internationale samenwerking. En dat is geen vanzelfsprekendheid in een multipolaire wereld waarin competitie en schaarste het noodzakelijke wereldwijd verantwoordelijkheidsbesef lijken te verdringen. Internationale samenwerking is ook geen vanzelfsprekendheid meer in onze eigen samenleving, die zich meer en meer afkeert van het buitenland en juist daarmee ons nationaal belang denkt te dienen.

In 2006 nam de Noorse minister van Buitenlandse Zaken Jonas Gahr Støre het initiatief de nationale belangen van Noorwegen in een geglobaliseerde wereld in kaart te brengen. Het initiatief was bedoeld om het politieke en maatschappelijke debat over de toekomst van de Noorse buitenland politiek te stimuleren. Dit Noorse initiatief verdient m.i. navolging in Nederland.

Daarom vraag ik u of u samen met uw collega’s het initiatief wilt nemen voor het opstellen van een witboek over Nederlandse belangen in een geglobaliseerde wereld. Zo’n witboek kan duidelijk maken wat onze belangen eigenlijk zijn en hoe deze zich verhouden tot de publieke goederen. Het kan duidelijk maken op welke wijze internationale samenwerking een overtuigende en effectieve bijdrage kan leveren aan het veiligstellen van deze publieke goederen in een multipolaire wereld hetgeen ook in ons verlengde eigenbelang is. En het biedt de samenleving, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven de gelegenheid daarop reageren. Wie weet beseffen meer Nederlanders dan dat een actief buitenland beleid, dat zich inzet voor publieke goederen en een menswaardig bestaan voor elk mens, in het belang is van Nederland.

IKV Pax Christi steunt uw pleidooi voor beleidscoherentie en “onderlinge samenhang” bij interdepartementale samenwerking maar stelt vast dat de vraag of ontwikkelingsdoelen daarbij leidend en doorslaggevend zijn onbeantwoord blijft. In de politieke praktijk blijkt dat er sprake is van conflicte-rende doelen en belangen, zowel op het Nederlandse als het Europese en mondiale speelveld. Beleidscoherentie binnen internationale samenwerking is niet zozeer een technische coördinatie-exercitie maar een politiek geladen proces waarin conflicterende belangen afgewogen moeten wor-den. Modernisering van ontwikkelingssamenwerking veronderstelt dat ontwikkelingsdoelen in deze belangenafweging meer de doorslag gaan geven.

Ik vraag u daarom of en zo ja hoe u daadwerkelijk wilt “voorkomen dat de positieve effecten van ontwikkelingsamenwerking ondermijnd worden door de negatieve effecten van beleid van andere gebieden (…) en anderzijds zorgen dat beleid op andere gebieden positieve spillovers heeft voor ontwikkelingslanden” zoals het in het regeerakkoord omarmde WRR-rapport bepleit. Ik stel deze vraag met nadruk omdat zonder uw politieke commitment de inzet voor beleidscoherentie een papieren tijger blijft of leidt tot een marginalisering van ontwikkelingsdoelen.

Het streven naar beleidscoherentie is complex en vergt een structurele benadering, niet enkel op nationaal niveau maar ook en juist op internationaal niveau, in de Europese en mondiale arena’s. Om vooruitgang in dit politiek geladen coherentiedossier te stimuleren en beleidsmakers scherp te hou-den is monitoring en evaluatie van belang. Daarom vraag ik u aan te geven of u bereid bent de suggestie van de WRR over te nemen elke twee jaar een onafhankelijke en externe evaluatie van het coherentie beleid te laten uitvoeren.

IKV Pax Christi is blij met uw prioritaire keuze voor veiligheid en rechtsorde in fragiele staten. Het is daarbij wel van belang de veiligheid en menselijke waardigheid van burgers (human security) in fragiele staten ondubbelzinnig centraal te stellen. De verantwoording van de keuze voor het thema veiligheid en rechtsorde in fragiele staten neigt door zijn nadruk op terrorisme en criminaliteit naar symptoombestrijding. De ervaringen in Irak en Afghanistan leren dat een politieke strategie die zich vooral laat leiden door de nationale veiligheidsbelangen van interveniërende staten niet succesvol is.

Het is niet zo dat state security en human security tegenpolen zijn of elkaar per definitie uitsluiten. Maar human security bewijst als veiligheidsconcept zijn meerwaarde omdat daarmee het perspectief van mensen wier menselijke waardigheid in acuut gevaar is centraal staat. Dit menselijke perspectief heeft gevolgen voor de politieke prioriteitstelling, de prioriteit moet immers liggen bij situaties waar de menselijke waardigheid het meest in gevaar is. Het menselijk perspectief stelt bovendien eisen aan politieke strategieën en in te zetten middelen, deze mogen geen gevaar vormen voor de menselijke waardigheid.

Het centraal stellen van human security is niet enkel een kwestie van moraliteit of goede bedoelingen maar een noodzakelijke voorwaarde voor een effectieve politieke strategie ten aanzien van fragiele staten. Daarom wil ik u vragen aan te geven of u, zoals de afgelopen jaren het geval was, het veiligheidsconcept human security wilt hanteren als richtinggevend veiligheidsconcept binnen het beleid inzake fragiele staten.

In de kern is het probleem van fragiele staten te herleiden tot een gebrek aan vertrouwen tussen staat en samenleving. Het herstel of de opbouw van een sociaal contract tussen overheid en samenleving kan niet enkel een taak zijn van staten, hoezeer hun bijdrage ook noodzakelijk is. De inzet voor veiligheid en rechtsorde in fragiele staten stelt dus niet enkel hoge eisen aan integraal whole of governance beleid maar vergt, juist vanwege de fragiele context, ook samenwerking tussen gouvernementele en civiele actoren zoals civiele samenlevingsorganisaties en ondernemingen. Een voor-beeld daarvan is het Voluntary Principles for security and human rights initiatief waarbij alle westerse extractive industries, regeringen zoals de VS, VK, Noorwegen en Nederland en NGO’s samenwerken. Nederland is hierin officieel vertegenwoordigd door het Ministerie van ELI, Shell en IKV Pax Christi. Het zou goed zijn indien het Ministerie van Buitenlandse Zaken veel actiever bij dit initiatief zou worden betrokken en na te gaan hoe deze complementaire samenwerking een effectieve bijdrage kan leveren aan veiligheid en rechtsorde in fragiele staten.

Hoe vanzelfsprekend complementaire samenwerking ook mag lijken, de praktijk wijst uit dat deze moeizaam tot stand komt. Mijn vraag is of u juist binnen het thema fragiele staten en veiligheid zich wilt inzetten voor het consolideren en versterken van de samenwerking met het maatschappelijk middenveld. Ik wil van mijn kant graag met uw ministerie nagaan welke mogelijkheden er zijn deze samenwerking te versterken. Door een integrale multi-actor benadering kan Nederland van fragiele staten een niche maken waar met behoud van nuchterheid en bescheidenheid toch waardevolle en betekenisvolle resultaten zijn te realiseren.

Tot slot de rol van het maatschappelijk middenveld. De WRR typeert in zijn rapport ‘Minder preten-tie, meer ambitie’ de ondersteuning van het maatschappelijk middenveld een unieke profileringkans voor Nederland. Dat inzicht klinkt m.i. te weinig door in uw basisbrief. Het meest recente rapport van de WRR ‘Aan het buitenland gehecht’ constateert geheel terecht dat in de hybride wereld van van-daag het contact tussen diplomaten of bewindslieden onder elkaar het wat betreft effectiviteit moet afleggen tegen vele andere manieren om groepen mensen te bereiken, te overtuigen en in beweging te krijgen. “In een hybride wereld dienen bewindslieden en ambtenaren naast een statelijke focus in het buitenlandbeleid een benadering te kiezen die bij de netwerksamenleving aansluit. Het belang-rijkste element is hierin de samenwerking met niet-statelijke actoren”.

Het maatschappelijk middenveld is als niet-statelijke actor met andere woorden niet enkel een profileringkans maar ook een inherent en essentieel onderdeel van de netwerksamenleving. Een actor met beperkingen maar ook met mogelijkheden. Civiele samenlevingsorganisaties, dat is een betere term dan non-gouvernementele organisaties, spelen een sleutelrol, ook op terreinen die voorheen waren voorbehouden aan overheden. De totstandkoming van conventies tegen landmijnen en clustermunitie, de totstandbrenging van onderhandelingen tussen overheden en guerrillagroeperingen, de facilitering van multistakeholderprocessen tussen multinationale ondernemingen, overheden en lokale gemeenschappen. Dat zijn politieke processen waarin IKV Pax Christi een rol speelt. Sterker nog, dat zijn niches waar civiele samenlevingsorganisaties niet zelden beter gepositioneerd zijn dan overheden en daardoor een verschil kunnen maken.

De aandacht die de basisbrief besteedt aan het maatschappelijk middenveld gaat m.i. nog te veel uit van een (deels misvormd) beeld van maatschappelijke organisaties als doorgeefluik van overheids-geld. Civiele samenlevingsorganisaties beschikken over eigen legitimiteit en eigen meerwaarde en maken net als overheden en ondernemingen onderdeel van een internationale netwerksamenleving.

Het is van belang dat de comparatieve bijdrage van civiele samenlevingsorganisaties op waarde wordt geschat juist omdat de staat en de markt net zo goed als het maatschappelijk middenveld ei-gen beperkingen hebben en op elkaar zijn aangewezen bij de inzet voor publieke goederen, als onderdeel van het verlengde nationaal belang, en voor een meer vreedzame en rechtvaardige samenleving. Ik wil u vragen in een reactie maar ook in het vervolg op de basisbrief het maatschappelijk middenveld de waardering te geven die het verdient, en dat geldt natuurlijk ook voor de multilaterale instellingen en de Nederlandse overheid als actoren in internationale samenleving. Het is niet behulpzaam mee te gaan in de karikatuur van het maatschappelijk middenveld die nu zo in zwang is, dat past in elk geval niet bij de analyses die de WRR maakt en niet in de traditie van de christendemocratie.

U zult de komende jaren ook een start maken met het vormgeven van een nieuwe financieringsfaciliteit voor de comparatieve bijdrage van civiele samenlevingsorganisaties. Het is uiteraard nog veel te vroeg om daarop vooruit te lopen. Eén gedachte wil ik echter op voorhand met u delen. Ik hoop zeer dat u zult onderkennen dat het Nederlandse maatschappelijk middenveld diverse functies vervult. Ik ben er van overtuigd dat de beoordeling van de kwaliteit en de financiering van een public service subcontractor andere eisen stelt dan van een political change agent. Dat impliceert dat de gedachte verlaten moet worden dat in één medefinancieringsstelsel verschillende functies geaccommodeerd kunnen worden. Er zullen verschillende beoordelingscriteria en verschillende financieringsmechanismen noodzakelijk zijn.

In deze reactie wil IKV Pax Christi vooral een bijdrage leveren aan het inhoudelijke debat naar aanleiding van uw basisbrief. Ik hoop dat u bereid bent een reactie te geven. Ik hoop ook dat u mogelijkheden ziet voor een breder inhoudelijk debat in de samenleving. Dat vergt een proces dat zo wordt vormgegeven dat partijen niet direct verstrikt en verlamd raken door het beschermen van eigen institutionele belangen, hoewel dat tot op zekere hoogte begrijpelijk en onvermijdelijk is. Graag ben ik bereid met u mee te denken over een dergelijk proces. Ik hoop bovenal dat u in het vervolg op uw basisbrief en bij de keuzes waar u voor staat onze overwegingen wilt meenemen.

Met vriendelijke groet en hoogachting,

Jan Gruiters
Directeur