Staatssecretaris Ben Knapen wil de begrotingssteun van Nederland gaan terugbrengen. Onterecht, betoogden Albert de Groot en Ferry Philipsen gisteren op deze site. De negatieve beeldvorming komt vooral voort uit onbekendheid met dit instrument. Er was een tijd dat begrotingssteun als een enorme stap vooruit werd beschouwd binnen de internationale samenwerking. Begrotingssteun was hét stokpaardje van oud-minister Herfkens voor Ontwikkelingssamenwerking. Zij wilde hiermee minder patnernalistische verhoudingen creëren tussen donor en ontvanger.

Marc Broere blikt op basis van zijn boek ‘Berichten over Armoede’ in twee delen terug op de hoogtijdagen van de begrotingssteun binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.

Fragment uit het boek ‘Berichten over Armoede’ een journalistieke kijk op ontwikkelingssamenwerking. (KIT-publishers 2009)

2002

De Nederlandse ambassade in Kampala is naar een gloednieuw gebouw in het centrum van de stad verhuisd: een enorme vooruitgang vergeleken met de oude, krappe behuizing op Nakasero Hill. Het tekent de steeds belangrijker rol die Nederland speelt in Uganda. Binnen geven een trotse ambassadeur, Matthieu Peters, en hoofd ontwikkelingssamenwerking Eric Hilberink hoogstpersoonlijk een rondleiding. Op de koffietafels en in de wachtruimte liggen stapels van een speciale bijlage die dagblad The Monitor onlangs besteedde aan Nederland. ‘The Netherlands, partners in development’, staat er met grote letters boven. De bijlage bevat een mix van artikelen over Nederland (waarom is onze kleur oranje, hoe is ons Koninklijk Huis georganiseerd?) én over de Nederlandse samenwerking met Uganda. Niet alleen over de hulp, maar ook over de toenemende handelsrelatie tussen beide landen.

Ik blader de krant door en ben vooral geïnteresseerd in het artikel over budgetsteun, omdat dit het onderwerp is waarvoor ik in het land ben. Uganda is namelijk een van de landen waaraan de Nederlandse ontwikkelingshulp steeds meer in de vorm van zogenoemde budgetsteun wordt gegeven. Minister Herfkens is de afgelopen jaren begonnen met het afbouwen van individuele ontwikkelingsprojecten aan landen met een geschikt regeringsbeleid om de ontwikkelingssamenwerking om te zetten naar een andere vorm.

In het geval van Uganda wordt de Nederlandse hulp direct gestort op het banknummer van het Ugandese ministerie van Financiën, liefst in samenspraak met andere donoren. Vervolgens mag het ontvangende land zelf bepalen wat het met dat geld gaat doen. Er zit echter wel een belangrijke voorwaarde aan: de donoren die budgetsteun geven, willen wel kunnen meepraten over relevante zaken van het regeringsbeleid van het ontvangende land om te kunnen controleren of het beleid ook echt ten goede komt aan de armsten.

Meer gelijkwaardige verhoudingen

Met de introductie van budgetsteun claimt Herfkens dat ze voor meer gelijkwaardige verhoudingen en minder paternalisme binnen de internationale samenwerking heeft gezorgd. Het beleid van de minister is moeilijk onder één noemer te vangen. Vanwege haar achtergrond als bestuurder van de Wereldbank heeft ze aan de ene kant veel vertrouwen in steun via de grote internationale hulporganisaties van de Verenigde Naties, die er vooral – om in de geest van Zevenbergen te blijven – een top-down benadering op nahouden. Maar met de introductie van budgetsteun heeft ze tegelijkertijd een noviteit geïntroduceerd, namelijk een bottom-up benadering op regeringsniveau. Criticasters zijn minder enthousiast en spreken van een onverantwoorde blanco cheque.

We nemen plaats in de ruime kamer van de ambassadeur met prachtig uitzicht over het centrum van de stad. Matthieu Peters’ benoeming tot ambassadeur in Uganda betekende in 2000 zijn terugkeer in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking. Peters was van 1982 tot 1989 directeur van SNV in Den Haag, daarna werkte hij op het ministerie van Buitenlandse Zaken en vervolgens kreeg hij diplomatieke posten in de Verenigde Staten en Saudi-Arabië. De ambassadeur, die bekend staat als een aimabele bourgondiër, steekt van wal: ‘Na zeven jaar SNV dacht ik: moet ik dit “kleine” ontwikkelingswerk tot mijn vijfenzestigste blijven doen? Daarom was ik aangenaam verrast toen ik in Uganda aankwam. De manier waarop Nederland hier ontwikkelingshulp bedrijft is namelijk verre van kleine neuzelarij en projectjes. Het is het veel breder trekken van ontwikkelingsproblematiek. Als je zoals Nederland budgetsteun geeft, word je betrokken en praat je mee over alle problemen in het land, inclusief politiek gevoelige zaken als corruptie en de uitgaven aan het leger. Dat maakt dit werk erg aantrekkelijk.’

De ambassadeur vindt de keuze voor budgetsteun net als Herfkens een teken dat de ontwikkelingssector gegroeid is en steeds meer volwassen wordt. ‘Het gaat er bij ontwikkelingssamenwerking niet om of je een bepaald project of district steunt, maar dat het land in z’n totaliteit de goede richting opgaat. Dan is het essentieel dat niet alle donoren met hun eigen procedures overal projecten en programma’s gaan opzetten, maar dat je samen met de Ugandese overheid in dialoog gaat over hun totale beleid. Je legt het moment van beïnvloeding als donor bij de totstandkoming van het nationale budget en niet bij het individuele project.’

Goed bestuur

De belangrijkste randvoorwaarde voor budgetsteun is dat het ontvangende land zelf aan ‘goed bestuur’ doet en een actief beleid voert op het gebied van armoedebestrijding. Onder minister Pronk steunde Nederland juist ook politieke tegenkrachten in landen met slecht bestuur, omdat zij probeerden hun ondeugdelijke regering te hervormen. Herfkens heeft echter het aantal landen waaraan Nederland ontwikkelingshulp geeft drastisch teruggebracht tot 21. Volgens haar voldoen deze landen aan het criterium van goed bestuur en hebben ze een regering die het beste voor heeft met het land. Alleen aan dat soort landen is ontwikkelingshulp volgens haar effectief. Herfkens laat de landen in grote mate zelf bepalen welke sectoren in aanmerking komen voor steun vanuit Nederland. ‘Ownership’ heet dat in ontwikkelingsjargon. Zo verschuift de hulp van projecten naar overheidsprogramma’s waarbij (lokale) overheden zelf over de besteding van het geld kunnen beslissen.

Uganda en Bolivia waren als eerste aan de beurt voor de geleidelijke overgang naar algemene budgetsteun. Matthieu Peters vindt de pioniersfunctie van Uganda gerechtvaardigd. De regering van Uganda heeft aangetoond dat ze serieus met armoedebestrijding bezig is en kan dat ook staven met cijfers. De ambassadeur somt een hele waslijst op: ‘Het percentage Ugandezen dat onder de armoedegrens leeft is gedaald van 56 procent in 1993 tot 35 procent in 2000. In dezelfde periode steeg het aantal Ugandezen dat toegang heeft tot schoon drinkwater van 28 naar 60 procent. Het aantal Ugandese kinderen dat naar de basisschool gaat is de laatste vijf jaar zelfs verdubbeld, sinds de Ugandese overheid het principe van gratis basisonderwijs voor vier kinderen uit elk gezin heeft ingevoerd. Verder is Uganda het eerste Afrikaanse land dat kan aantonen dat het grote successen heeft geboekt met de bestrijding van aids en kent het al meer dan tien jaar een stabiele economische groei van zo’n zeven procent.’

Geen projectenportefeuille

Toch is het niet alleen een zaak van politieke ontwikkelingen in het ontvangende land. Ook de donor moet erop toegerust zijn om in een korte periode de stap te maken naar budgetsteun. ‘Het grote voordeel van Uganda is dat er hier geen enorme projectenportefeuille lag die eerst moest worden afgebouwd’, legt ambassademedewerker Eric Hilberink uit. ‘In landen als Tanzania en Burkina Faso zou dat veel lastiger gaan. Daar wordt een macro-economisch en politiek beleid gevoerd dat niet veel afwijkt van dat in Uganda, maar Nederland heeft er een enorme hoeveelheid aan losse projecten lopen. De donorgemeenschap zit al sinds begin jaren zeventig in deze landen, terwijl we hier pas eind jaren tachtig zijn begonnen. Er zijn in Uganda dus veel minder gevestigde belangen van ontwikkelingsorganisaties. De bestaande portefeuille was klein en het was veel makkelijker om de trein van koers te doen veranderen.’

Hilberink ziet een duidelijk verschil tussen zijn werkzaamheden hier en die in Burkina Faso, waar hij halverwege de jaren negentig werkte. ‘Het pakket van de Nederlandse ambassade in Burkina Faso bestond uit zo’n vijftig verschillende projecten. De helft van de tijd zat ik in een landcruiser om projecten te bezoeken. In Uganda zit ik het overgrote deel van de dag in vergaderzalen met officials van de Ugandese overheid, met mensen van andere ambassades en met vertegenwoordigers van de Wereldbank. Ik zal niet ontkennen dat ik die veldbezoeken wel een beetje mis. Als je mag kiezen tussen een hele dag vergaderen of in de auto stappen om nieuwe waterputten te bewonderen, dan is die keuze natuurlijk niet moeilijk. Maar tegelijkertijd sta ik inhoudelijk wel achter dit nieuwe beleid. Een van de dingen die ik in drie jaar Burkina Faso heb geleerd is dat de meeste projecten op zichzelf hele aardige initiatieven zijn, maar dat je er een land niet echt mee vooruit helpt. In die zin is het beleid dat we hier voeren goed, maar het brengt met zich mee dat het dagelijkse werk minder sexy is.’

Morgen deel 2. Hoe kijkt de Ugandese minister Miria Matembe aan tegen budgetsteun?