De onderhandelingen over de opzet van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), de eigen diplomatieke dienst van de Europese Unie (EU), zijn in volle gang. De eerste opzet van Catherine Ashton, hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, is 25 april goedgekeurd door alle ministers van Buitenlandse Zaken. Het voorstel ligt nu bij het Europees Parlement. Wordt ontwikkelingssamenwerking straks het ondergeschoven kindje?

Samen met de Europese Raad (bestaande uit alle 27 regeringsleiders/staatshoofden van de EU) moet de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheid, de Britse barones Catherine Ashton, toezien op ‘de eenheid, de samenhang en de doeltreffendheid van het optreden van de Unie’, aldus artikel 26 van het Verdrag van Lissabon. Dit verdrag is de opvolger van de Europese grondwet, die in 2005 door Nederland en Frankrijk is afgewezen. In 2007 werden de Europese regeringsleiders het alsnog eens over het Verdrag van Lissabon, dat op 1 december 2009 in werking is getreden. Dit verdrag heeft als doel om de EU beter bestuurbaar en democratischer maken. Het vormen van een nieuwe diplomatieke dienst, EDEO, onder leiding van Ashton is één van de hervormingen. Deze dienst zal samenwerken met de diplomatieke diensten van de Europese lidstaten.

Ontwikkelingssamenwerking & EDEO

In het voorstel van Ashton, dat 25 maart werd gepresenteerd, behoren niet alleen het buitenlands- en veiligheidsbeleid, handelsbeleid en diverse samenwerkingsprogramma’s op het gebied van cultuur en wetenschappelijk onderzoek tot de beleidsterreinen van EDEO, maar ook ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp. De nieuwe dienst zal bestaan uit thematische en geografische bureaus (alle landen en regio’s) en moet in 2012 in werking treden. Er zullen ongeveer 2200 ambtenaren bij EDEO in dienst zijn.

De oprichting van EDEO is zeker gezien de geschiedenis van het ontwikkelingsbeleid van de EU een grote en ingrijpende verandering. Tot nu toe viel het ontwikkelingsbeleid onder de verantwoording van de Europese Commissie. De samenwerkingsdienst EuropeAid, gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en de Europese Commissie, beheert de diverse hulpprogramma’s. Toch wordt het Europees ontwikkelingsbeleid gekenmerkt door het gebrek aan eenheid. Eén van de oorzaken is dat het budget voor het Europees ontwikkelingsbeleid, 40 miljard euro voor de periode 2007-2013, verspreid is over verschillende begrotingen onder leiding van het directoraat-generaal ontwikkeling (DEV) en buitenlandse betrekkingen (RELEX).

DEV vs. RELEX

De doelstellingen en belangen van deze twee directoraten-generaal komen lang niet altijd met elkaar overeen. Zo zet het EOF zich onder leiding van DEV bijvoorbeeld in voor de ontwikkeling van ACS landen (79 landen uit Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan die een speciale relatie hebben met de EU), terwijl het directoraat-generaal buitenlandse betrekkingen (RELEX) het budget inzet voor bredere politieke doeleinden in het buitenlands beleid van de EU. Poul Nielsen, van 2000 tot 2004 Europees commissaris voor ontwikkeling en humanitaire hulp, omschrijft dit probleem als volgt: ‘De machine van de Europese Commissie is er niet voor gemaakt om ontwikkelingshulp te geven. De Commissie is opgericht om richting te geven, te reguleren, te onderhandelen over handel en de politieke relaties te faciliteren tussen de EU lidstaten. Het werkt niet voor ontwikkelingssamenwerking.’

Mede door de aanhoudende kritiek op het inconsistente EU ontwikkelingsbeleid, werd er in 2005 een overeenkomst gesloten, ‘The European Consensus on Development’. Vanaf dit moment staat armoedebestrijding centraal in het gehele ontwikkelingsbeleid en moet de coördinatie en harmonisatie van het beleid verbeterd worden. Toch wordt het ontwikkelingsbeleid nog steeds naast het buitenlands, veiligheid- en handelsbeleid geplaatst en bepalen ‘de individuele omstandigheden de balans tussen deze verschillende doelen’, stelt Riddell (2007).

Het Europees Parlement is nu aan zet

Het voorstel van EDEO ligt nu bij het Europees parlement. Ondanks dat de Europese Raad een akkoord heeft bereikt over EDEO, neemt zij pas een definitief besluit na de raadpleging van het Parlement en de instemming van de Europese Commissie. De ‘raadpleging’ gaat echter wel verder, omdat bij veranderingen in staf-  en financieel beleid, noodzakelijk voor de oprichting van EDEO, de Raad en het Europees Parlement tot overeenstemming zullen moeten komen, door de medebeslissingsprocedure.

Kritische houding parlement en ngo’s

De onderhandelingen tussen het Europees Parlement en Ashton verlopen moeizaam, berichtte EUobserver. Al eerder liet het parlement weten kritisch te zijn over het voorstel, omdat zij vinden dat zij niet genoeg zeggenschap krijgen over de benoemingen, ambtelijke organisatie en het budget voor de programma’s waar EDEO verantwoordelijk voor is. Ook veel non-gouvernementele organisaties (ngo’s) zijn niet overtuigd. In een gezamenlijke verklaring met organisaties als Concord, CIDSE, Oxfam International, Eurostep en One International , stellen zij dat het voorstel van Ashton in strijd is het met Verdrag van Lissabon (artikel 208, lid 1). Zoals in de geschiedenis van het Europees ontwikkelingsbeleid al eerder ter discussie is gekomen, zijn ngo’s er ook nu niet zeker van dat het terugdringen en uitbannen van armoede zal worden gewaarborgd in de opzet van EDEO. Bernd Nilles, secretaris-generaal van CIDSE: ‘Wij zijn diep bezorgd dat het gemeenschappelijke Europese budget voor ontwikkelingssamenwerking wordt gebruikt voor nationale, economische en veiligheidsbelangen.’ Ook Simon Stocker, directeur van Eurostep, is bezorgd. ‘De Europese Unie is de grootste donor van de wereld. De politisering van Europese hulp zal het halen van de millenniumdoelen ondermijnen.’ Stocker vindt bovendien dat er een breder debat met specialisten uit de ontwikkelingssector nodig is om dit voorstel voor EDEO te beoordelen.

Kamervragen

Ook in Nederland zijn er kritische Kamervragen gesteld aan de minister van Buitenlandse Zaken Maxime Verhagen over EDEO. In de schriftelijke beantwoording van 10 mei verzekerde Verhagen de Kamer dat er in het geïntegreerde buitenlandbeleid van de EU rekening wordt gehouden met ‘de verschillende aspecten van dat beleid, zoals veiligheid, mensenrechten, armoedebestrijding, etc.’ Daarnaast vindt de regering ‘dat armoedebestrijding en ontwikkelingssamenwerking niet ondergeschikt mag worden gemaakt aan de bredere externe beleidsdoelstellingen’, schrijft de minister. Volgens hem staat er in het voorstel van Ashton expliciet dat EDEO ‘volledig zal handelen in lijn met het Europese ontwikkelingsbeleid’. Nederland zal er op aandringen dat het personeel van EDEO over voldoende expertise op het gebied van ontwikkelingssamenwerking beschikt. De Europese Commissie is inmiddels al begonnen met het werven van personeel.

Machtsstrijd

Terwijl Ashton aan het onderhandelen is met het Europees Parlement, is er ook een ‘heuse machtsstrijd ontbrand’ tussen Ashton, tevens ook vice-voorzitter van de Europese Commissie, Herman van Rompuy, raadspresident, en José Manuel Barrosso, voorzitter van de Europese Commissie, stelt Margriet Drent, verbonden aan het Instituut Clingendael. Het Verdrag van Lissabon is niet duidelijk over de precieze taakverdeling tussen deze drie. Drent vraagt zich af of EDEO eigenlijk wel in staat is om voor eenheid en een duidelijk Europees profiel te zorgen. Het ‘getouwtrek’ over wie uiteindelijk het meeste te zeggen heeft over het buitenlands beleid zorgt ervoor dat er nauwelijks over de visie van Europa wordt gesproken, aldus Drent.

In juni een akkoord?

Volgende week worden de onderhandelingen tussen Ashton en het Europees Parlement hervat. Voor de bijeenkomst van alle 27 regeringsleiders in juni wil Ashton overeenstemming bereiken over EDEO. Ze is bereid om het Europees Parlement tegemoet te komen, maar lang niet op alle punten is vorige week vooruitgang geboekt, aldus EUobserver. Bovendien heeft Ashton niet veel speelruimte, omdat ze ook alle lidstaten te vriend moet houden.

Riddell, R. (2007), Does Foreign Aid Really Work? Oxford: University Press.