Wie rekent op een saai en wollig rapport, wordt wellicht aangenaam verrast als hij ‘Minder pretentie, meer ambitie’ leest. Het jongste advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over de toekomst van ontwikkelingshulp is namelijk niet alleen prima leesbaar, maar ook nog eens heel concreet. De raad stelt bijvoorbeeld voor het ministerie van Buitenlandse Zaken drastisch te reorganiseren, het medefinancieringsstelsel af te schaffen en het aantal landen waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie onderhoudt, te beperken tot maximaal tien. Ook dekt de 0,7 procent van het bruto nationaal product volgens de raad niet meer helemaal de lading. Nederland draagt immers méér bij aan ontwikkeling dan alleen ontwikkelingshulp: ook de manier waarop we omgaan met bijvoorbeeld migratie en internationale handel spelen een rol.

Het is hoog tijd voor verandering, stelt raadslid Peter van Lieshout. ‘Op het wereldtoneel wordt te vaak in verleden tijd gesproken over Nederland als belangrijke speler. We zijn een kleurloze speler geworden.’ En dat komt, vat Van Lieshout kernachtig samen, doordat ‘we van alles een beetje willen doen en overal aanwezig willen zijn’. Nederland heeft te veel pretentie – en vertilt zich daar aan.

De afgelopen twee jaar heeft de projectgroep van de WRR, onder leiding van Van Lieshout, serieus studie gemaakt van het onderwerp, getuige de literatuurlijst van 35 pagina’s en de opsomming van 300 geïnterviewde deskundigen. Natuurlijk wist Van Lieshout tevoren dat er kritische noten geplaatst zouden worden in het rapport, maar dat het advies zo concreet zou worden dat de WRR zelfs pleit voor het opzetten van een ‘NLAid’ (zie kader), heeft Van Lieshout ‘erg verrast’. Dát was eigenlijk nooit de bedoeling. ‘We hadden het liever puur over de inhoud gehad. Als je advies uitbrengt, moet je nooit te snel in organisatorische oplossingen schieten. Je zorgt daarmee namelijk voor een hoop discussie die de aandacht weghaalt bij het onderwerp waar het eerst over moet gaan.’

Toch kwam de WRR met dit en andere concrete voorstellen op de proppen. ‘We zagen geen andere mogelijkheid. We pleiten in het rapport voor professionalisering en het maken van keuzes. Als je serieus verandering wilt, moet je daar ook je systeem op inrichten. Anders doe je tandeloze aanbevelingen. Er worden al zo veel pleisters op het systeem geplakt.’

Het klinkt alsof we het totaal verkeerd aanpakken op dit moment. Heeft het huidige ontwikkelingsbeleid in uw ogen ook sterke kanten?

Van Lieshout denkt lang na. ‘Natuurlijk zijn er op allerlei terreinen uitzonderingen te benoemen, maar de teneur van ons rapport is dat Nederland ontwikkelingshulp de afgelopen tien jaar heeft verwaarloosd. Nederland had vroeger spannende ideeën en speelde een vooraanstaande rol in internationale debatten, nu niet meer. Natuurlijk is dit een generaliserende uitspraak – ik maak me er vast niet geliefd mee in de ontwikkelingssector – maar Nederland loopt op een aantal punten echt achter. De ambitie moet weer terug komen en dat kan alleen als we duidelijke keuzes maken.’

Over ontwikkelingssamenwerking wordt van alles beweerd. Is het niet lastig door alle verschillende opvattingen heen te kijken en met een steekhoudend advies te komen?

‘Een van de charmante, maar ook gevaarlijke, kanten van de ontwikkelingssector is dat iedereen met sweeping statements komt. Men heeft al snel het idee de heilige graal gevonden te hebben. Vaak heeft men een paar anekdotische bewijzen voor zijn eigen gelijk. Omgekeerd geldt dat ook voor sceptici zoals Dambisa Moyo [econoom en auteur van Dead Aid, red.]. Volgens haar heeft hulp in Afrika niet geholpen. Als bewijs voert zij bepaalde situaties in bepaalde landen op. Voor sommige situaties heeft zij gelijk, maar er is ook altijd een land waarvoor haar bewering niet opgaat. De breedte van de claim kan zelden worden volgehouden: er is altijd een bewijs, maar ook altijd een tegenbewijs. Laten we die pretenties en grote claims daarom loslaten. Laten we überhaupt stoppen te denken dat wij weten wat goed is voor ontwikkelingslanden. Je hebt het namelijk niet over een eenheid, waar een algemene oplossing voor valt te bedenken.’

We moeten iets bescheidener zijn? Is dat de belangrijkste les?

‘Ja, maar dat niet alleen. We moeten ook specifieker zijn. We moeten elke keer opnieuw afwegen waar, wanneer en waarom we welke stappen het beste kunnen zetten. Laten we stoppen met confetti strooien door overal een beetje te doen, híer iets aan gezondheidszorg, dáár iets aan onderwijs, in de hoop dat het vast wel iets zal opleveren. Laten we het systeem professioneler inrichten en proberen in een beperkt aantal situaties echt verschil te maken. Wij doen geen uitspraken over wat de beste aanpak is en of je meer bereikt via het multilaterale of het bilaterale kanaal. De basisvraag is altijd wat je wilt bereiken. Bekijk vervolgens per situatie wat een goede aanpak is. Laten we ons focussen op de dingen waar we goed in zijn.

Vervolgens geldt les twee: beperk je doelstelling en zet daar maximaal op in. Je kunt uit politieke of morele overtuiging de armoede in de wereld wel willen oplossen, maar dat is natuurlijk niet haalbaar. Wij zouden het liefst concrete successen op grote billboards zetten. Maar je kunt hoogstens als doel hebben een bepaald land te helpen iets meer zelfredzaam te worden. En dan hopen dat dat op termijn leidt tot vermindering van de armoede.

En de derde les: laat het idee los dat ontwikkeling vooral mogelijk wordt gemaakt door ontwikkelingshulp. Er zijn ontzettend veel andere factoren – de rol van de diaspora bijvoorbeeld, of fiscale stelsels – die een veel belangrijkere rol spelen dan de klassieke hulp. Op papier is die conclusie al vaker getrokken, maar er worden nog te weinig consequenties aan verbonden.’

We moeten ons volgens de WRR beperken tot maximaal tien landen om een ontwikkelingsrelatie mee te onderhouden en een aantal thema’s waar we sterk in zijn. Andere landen mogen zich dan ontfermen over de rest. Dat klinkt alsof we met elkaar de wereld gaan verdelen.

‘Ik denk dat het vooral een kwestie is van: goed voorbeeld doet volgen. Als wij bijvoorbeeld in Bangladesh, waar veel overstromingen plaatsvinden, een belangrijke rol gaan spelen op het gebied van water, dwing je andere landen om zich daar niet ook nog eens mee bezig te houden.

Het zou nog mooier zijn als we met een groepje landen, bijvoorbeeld met Noorwegen en Zweden, iets zouden kunnen afspreken. Noorwegen is bijvoorbeeld sterk in peacekeeping en in oliewinning. Daar hoeven wij ons dan niet ook nog eens mee bezig te houden. Je kunt zelfs proberen hier op Europees niveau iets over af te spreken. Maar gezien de moeizame besluitvorming met bijna dertig lidstaten, denk ik niet dat Europa snel met zo’n buitenlandstrategie zal komen.’

Hoe voorkom je dat elke nieuwe minister zijn eigen piketpaaltjes wil slaan met weer tien nieuwe landen?

‘Elke vier jaar alles drastisch omgooien zou niet verstandig zijn. Ontwikkeling vergt lange tijd. Als je een nieuw systeem wilt opbouwen, moet je niet met tien landen tegelijk beginnen. Begin met een paar landen, zodat er ieder jaar weer een of twee keuzes gemaakt kunnen worden. En pas je financiering er ook op aan: in plaats van de jaarlijkse bestedingsdruk waar ambassades nu mee te maken hebben, zou je een fonds moeten instellen om bijvoorbeeld het onderwijs in Oeganda van punt A naar B te brengen.’

De WRR pleit ervoor om ontwikkelingshulp weg te halen bij de ambassades en onder te brengen in een professionele organisatie, in het rapport ‘NLAid’ gedoopt. Hoe denkt u dat zo’n idee aankomt bij het ministerie?

‘Als een ambassadeur in Mali bijvoorbeeld een medewerker toegewezen krijgt die Japans heeft gestudeerd, maar bij wie Mali toevallig paste in zijn carrièrepad, dan is het evident dat dat niet echt modern, strategisch personeelsbeleid is. Als je professioneel bezig wilt zijn, moet je kunnen werken met mensen die kennis van zaken hebben, die kunnen bijdragen aan je inhoudelijke doelstellingen. Uit onze gesprekken is gebleken dat veel mensen dit erkennen.’

Nog verder gaat het advies om te ‘zwaluwstaarten’ met andere ministeries om meer coherentie in het beleid te brengen. Moet de hele overheid op de schop voor een modern ontwikkelingsbeleid?

‘Ook hier geldt dat er al een debat gaande is, namelijk over de positie van het ministerie. Een ministerie van Buitenlandse Zaken bestaat bij de gratie van een ministerie van Binnenlandse Zaken. Maar het onderscheid tussen binnen- en buitenlandse zaken is steeds lastiger te maken. Het klimaat, voedsel, gezondheidszorg, de beveiliging op Schiphol: de meeste beleidsvraagstukken hebben een internationaal aspect, daar lopen alle ministers van vakdepartementen tegenaan. Een apart ministerie van Buitenlandse Zaken past eigenlijk niet meer in deze tijd. Er moet hoe dan ook worden nagedacht over de toekomst en de rol van het ministerie.’

Minister Koenders heeft beleidscoherentie op zijn agenda staan, maar volgens sommigen komt dit onvoldoende uit de verf. Wat vindt u?

‘Nederland gaat verder dan andere landen. We hebben een coherentienota. En als we aanwezig zijn bij de onderhandelingen van de Wereldhandelsorganisatie, proberen minister Koenders en staatssecretaris Heemskerk van Economische Zaken één lijn te trekken. Maar is er in Nederland bijvoorbeeld debat over de inrichting van het internationale belastingsysteem in het kader van ontwikkelingsvraagstukken? Of over de samenhang tussen migratiebeleid en ontwikkelingssamenwerking? Nee, daar vallen nog wel wat stappen te zetten.

Daarom is een andere organisatie van het ministerie ook zo belangrijk. En daarom pleiten wij ervoor dat het kabinet met een globaliseringsstrategie moet komen. Alleen dan kun je bijvoorbeeld handels- en ontwikkelingsdoelstellingen goed combineren. Anders blijft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking hangen in een klaagrol: hij moet altijd bij anderen leuren zodat ze zijn portefeuille niet vergeten.’

Die andere organisatie heeft ook gevolgen voor ngo’s. Een van de adviezen luidt: schaf het medefinancieringsstelsel af. Is dat niet een beetje drastisch?

‘Het medefinancieringsmodel is aan het einde van zijn levenscyclus. Er gaat via deze weg veel belastinggeld naar het Zuiden. Ik vind het legitiem om te stellen dat de overheid dan ook kaders mag meegeven voor de besteding van dat geld.

Nu wordt het foute debat gevoerd: de kaders van het medefinancieringsstelsel gaan over beheersmatige vraagstukken, zoals het salaris van de directeur, de omvang van de organisatie of de wijze van verantwoording. Een belangrijke, inhoudelijk-strategische vraag wordt te weinig gesteld: wat is de functie van ngo’s? De overheid kan ontwikkelingshulp nooit in haar eentje uitvoeren, maar wij willen wel graag dat het systeem zo wordt ingericht dat ngo’s een toegevoegde waarde hebben. Wij zeggen tenslotte ook dat Nederland zich alleen met landen en thema’s bezig moet houden als dat toegevoegde waarde heeft, dus datzelfde geldt voor ngo’s.

Dat zal voor een aantal ngo’s ongetwijfeld betekenen dat ze keuzes moeten maken. We formuleren het doelbewust zo: ook ngo’s moeten zich verder ontwikkelen. Overigens zie je dat een aantal ngo’s zelf al grondig nadenkt over de eigen identiteit. Nu moeten ze de vervolgvraag stellen: welke keuzes moeten we maken om toegevoegde waarde te hebben? Kijk, als een ngo graag in elk land een armoedeproject wil hebben, moet ze dat natuurlijk zelf weten. Maar dan moet ze dat ook op een andere manier financieren.’

Wanneer heb je toegevoegde waarde?

‘Ngo’s komen soms op plaatsen waar overheden niet komen. Stel dat Nederland graag iets wil bijdragen aan de ontwikkeling van Zimbabwe, maar dat niet via bilaterale hulp wil doen. Een ngo of een vakbond die wél contacten heeft in dat land, heeft dan op die manier toegevoegde waarde. Een ander voorbeeld. Stel dat de Nederlandse overheid budgetsteun wil geven aan een land, omdat het onderwijs daar onvoldoende functioneert. NLAid kan zorgen dat er bijvoorbeeld scholen gebouwd worden, dat er onderwijsmateriaal komt, dat leraren goed opgeleid worden of dat er een maaltijdensysteem komt. Maar NLAid zou een ngo kunnen inschakelen om te kijken waarom de kwaliteit van het onderwijs ondanks de investeringen toch ondermaats blijft. Die ngo zou met ouders, leerkrachten en dorpscomités om de tafel kunnen gaan zitten. Ook als het gaat om mondiale publieke goederen, zoals klimaat of internationale belastingregimes, zouden ngo’s een veel duidelijkere toegevoegde waarde kunnen hebben. Een aantal landen in het zuiden zijn niet in staat hun eigen belangen te verdedigen. Ngo’s kunnen dan als een soort substituut-belangenbehartiger een rol spelen.’

Bij een professionele organisatie hoort ook een beter kennisbeleid, stelt de WRR. Het ministerie zal zeggen: daar werken we aan.

‘Er is een aantal stappen gezet, ja. Het ministerie heeft bijvoorbeeld de IS-Academie opgezet en heeft de banden met een aantal kennisinstituten aangehaald. Maar ook hier geldt dat het beter kan. Het ministerie is nog geen systeem dat permanent probeert te leren. Kennis zou de ruggengraat van het ontwikkelingsbeleid moeten zijn. Ook onderzoek en inspecties zouden een grotere rol moeten spelen. Als je inziet dat ontwikkelingshulp een kwestie is van tasten, proberen, kijken en leren, dan is het kennisbeleid van nu niet meer dan een interessante aanzet.

Een van de thema’s waarin Nederland sterk zou kunnen worden, zou bijvoorbeeld de civil society kunnen zijn. Maar als je eerlijk kijkt wat we daar nu echt over weten en wat voor inzichten we tot nu toe op hebben gedaan, dan is dat heel weinig. Ja, er is genoeg organisatorische kennis, bijvoorbeeld handleidingen voor het opzetten van projecten. Maar strategische kennis missen we nog. Daardoor hebben we ook geen vooraanstaande positie in het internationale debat hierover.’

Hoe komt het dat ontwikkelingssamenwerking zo’n hot item is geworden?

‘Je ziet dat alle onderwerpen die te maken hebben met de verhouding van Nederland tot de rest van de wereld de afgelopen tien jaar ter discussie zijn komen te staan. Kijk bijvoorbeeld naar vraagstukken als inburgering, migratie of Europa. De wereld is veranderd en Nederland heeft niet meer de hegemoniale positie van twee eeuwen geleden. We worstelen heel erg met de vraag wat de rol van Nederland is. Wat doen we eigenlijk? En waarom doen we dat? Kunnen we dat eigenlijk wel? Wat willen we bereiken? Die vragen gelden ook voor ontwikkelingssamenwerking.’

De regering zou met een globaliseringsstrategie moeten komen, stelt de WRR. Een mooi idee, maar zo’n strategie sneeuwt toch vanzelf onder door de waan van de dag?

‘Als je niet helder maakt wat je langetermijnstrategie is, heb je op gegeven moment een probleem. Ik denk dat Nederland dit de komende jaren echt zal moeten benoemen. Dat heeft ook te maken met welbegrepen eigenbelang. Laten we eens op een rijtje zetten wat onze belangen bij een betere wereld zijn. Van daaruit kunnen we dan een globaliseringsagenda opstellen.’

Wat denkt u dat er met het rapport gaat gebeuren?

‘Het debat over ontwikkelingssamenwerking is in Nederland volop gaande. Het gevoel dat er echt iets moet veranderen, leeft breed. Bijna alle wetenschappelijke bureaus van de politieke partijen hebben een commissie ingesteld die over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking moet nadenken. We hopen dat de adviezen terug zullen komen in verkiezingsprogramma’s en uiteindelijk in het volgende regeerakkoord. En we hopen natuurlijk dat het rapport een belangrijke duw zal geven aan het maatschappelijk debat. Dat zal namelijk mede uitmaken welke belangrijke ideeën op de zeef blijven liggen. Het debat werd tot nu toe vooral met oneliners gevoerd. Dat is niet erg, daarmee wordt de toon gezet en wordt het debat scherp gemaakt, maar het stadium van de oneliners is achter de rug. Nu is de vraag of we op basis van inhoud verder kunnen spreken.’